魏　巍

我國改革開放三十年來市場經(jīng)濟日益發(fā)展，在市場配置資源的市場經(jīng)濟機制作用下，網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)得到了長足發(fā)展。中國的網(wǎng)吧在世界上數(shù)量最多、規(guī)模最大、設備最好，這是有目共睹的不爭事實。

但是，由于市場機制的自發(fā)性、盲目性和局限性的因素所致，網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)的市場失靈現(xiàn)象凸顯，企業(yè)追求利潤最大化與社會公眾的利益目標相沖突，市場經(jīng)濟無法解決個人價值與社會價值取向的尖銳矛盾，表現(xiàn)為網(wǎng)吧違規(guī)經(jīng)營容留未成年人進入、黑網(wǎng)吧泛濫和網(wǎng)吧公共安全存在著諸多隱患等問題。這種情況下就需要政府制定行政規(guī)制，采用政府管制的辦法管理和解決市場失靈問題。

我國網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)的政府管制與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展如影隨行，規(guī)定著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和進程，影響著產(chǎn)業(yè)的組織形態(tài)和組織規(guī)模，決定著企業(yè)的進入與退出，興衰與成敗等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重大問題。

在當前世界經(jīng)濟衰退的嚴峻形勢下，為振興網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決產(chǎn)業(yè)長期以來贏利能力下降的深層次矛盾，我們有必要進一步正確認識和處理好網(wǎng)吧市場的發(fā)展與政府管制的關系，在追求市場效率和社會公平正義之間形成產(chǎn)業(yè)和諧與平衡發(fā)展的良好局面。

我國網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)政府管制歷程回顧

一般學者認為政府管制(政府監(jiān)管)，指具有法律地位的、相對獨立的政府管制者(機構)，依照一定的法規(guī)對管制對象所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。政府管制一般包括經(jīng)濟管制和社會管制兩個方面的內(nèi)容。

經(jīng)濟管制是政府通過行政立法、行政裁決和行政監(jiān)察手段對市場微觀經(jīng)濟運行的干預：社會管制是以保障消費者的安全，健康，防止災害為目的，對企業(yè)的服務質量以及伴隨著其提供的各種服務活動進行管制。簡潔地說：政府管制就是指政府相關部門根據(jù)法律法規(guī)采取的管理與監(jiān)督措施，干預經(jīng)濟活動與社會生活的行為。

我國網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)的政府管制可以分為非嚴格管制和嚴格管制兩個時期。非嚴格管制期(1996年11月～2002年5月)。在這一時期，“要想發(fā)、開網(wǎng)吧”，各類的民營資本看中了網(wǎng)吧行業(yè)。

投資回報率高、回收期短是這一時期網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特點，民營資本紛紛投入網(wǎng)吧行業(yè)，顯示出民營經(jīng)濟的巨大活力和創(chuàng)造力。由于政府沒有設置市場準入門檻，網(wǎng)吧業(yè)無序發(fā)展，終于導致市場經(jīng)濟弊端的火山噴發(fā)。

嚴格管制期(2002年6月～至今)。2002年6月16日(星期六、農(nóng)歷端午節(jié))凌晨2：40分，在北京學院路20號無證經(jīng)營的藍極速網(wǎng)吧內(nèi)。兩名未成年人惡意縱火，導致12人受傷、25人死亡，造成了極其惡劣的影響。自此，政府在全國范圍內(nèi)拉開了嚴管網(wǎng)吧的序幕，我國的網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)進入了嚴格管制期。

筆者將我國中央政府對網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)在兩個管制時期的主要文件列表如下并進行簡要分析。

我國的網(wǎng)吧管制主管部門經(jīng)歷了很大的變動。1998年主管部門是信息產(chǎn)業(yè)部。至2002年《通知》(文市發(fā)[2002]10號)文件確定：各級文化行政部門是網(wǎng)絡文化市場的主管部門?！稐l例》(國務院令第363號)第四條進一步明確規(guī)定：“縣級以上人民政府文化行政部門負責互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所經(jīng)營單位的設立審批，并負責對依法設立的互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所經(jīng)營單位經(jīng)營活動的監(jiān)督管理?！闭木W(wǎng)吧管制政策主要由文化部單獨或牽頭制定，國家工商局僅在2007年單獨出臺了治理黑網(wǎng)吧的政策。

從我國政府管制網(wǎng)吧的基本歷程看，這是一個不斷試錯和不斷深化的過程，后一項規(guī)定一定較前一項規(guī)定更加具體、更加完善。管制政策包括市場準入，營業(yè)管制和市場退出三項內(nèi)容。

在當前世界經(jīng)濟衰退的嚴峻形勢下，為振興網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決產(chǎn)業(yè)長期以來贏利能力下降的深層次矛盾，我們有必要進一步正確認識和處理好網(wǎng)吧市場的發(fā)展與政府管制的關系，在追求市場效率和社會公平正義之間形成產(chǎn)業(yè)和諧與平衡發(fā)展的良好局面。

市場準入

在非嚴格管制期，從沒有準入門檻到設置了較低的準入門檻，有安全運營等5項標準不高的規(guī)定。市場準入在嚴格管制期，自《條例》(國務院令第363號)始，設置了很高的，紛繁復雜的進入標準，按照《條例》規(guī)定審批時間至少要45個工作日。此后，網(wǎng)吧牌照的發(fā)放一直采取的是嚴標準、緊運行的機制?！毒W(wǎng)吧管理工作通知》(文市發(fā)[2008]25號)文規(guī)定：“對原有規(guī)劃數(shù)量與現(xiàn)實市場需要矛盾比較突出，且目前市場秩序較為規(guī)范、網(wǎng)吧接納未成年人現(xiàn)象得到有效遏制的地區(qū)，可修訂規(guī)劃?！边@一新的舉措為網(wǎng)吧的市場準入帶來了希望。

營業(yè)管制

對網(wǎng)吧經(jīng)營者的要求包括不得讓不滿18周歲的未成年進入，營業(yè)時間限制，一系列安全運營的規(guī)定，對上網(wǎng)消費者的身份證等有效證件登記、核對和保留60天的記錄，不得經(jīng)營非網(wǎng)絡游戲等。

市場退出

對網(wǎng)吧經(jīng)營者違規(guī)接納未成年人進入的最高行政處罰是吊銷《網(wǎng)絡文化經(jīng)營許可證》，令其退出網(wǎng)吧行業(yè)。2007年2月，《加強網(wǎng)吧及網(wǎng)絡游戲管理工作的通知》(文市發(fā)[2007]10號)重申了[2004]38號的規(guī)定：對一次接納8名以上(含8名)未成年人或在規(guī)定營業(yè)時間以外接納未成年人的網(wǎng)吧，依法_吊銷《網(wǎng)絡文化經(jīng)營許可證》。2008年7月，《網(wǎng)吧管理工作通知》(文市發(fā)[2008]25號)重申文市發(fā)[2007]10號規(guī)定，并進一步規(guī)定：對累計2次和3次接納未成年人的網(wǎng)吧，實施責令停業(yè)整頓或吊銷《網(wǎng)絡文化經(jīng)營許可證》。

國家網(wǎng)吧管制政策有很多、很大的爭議，但有兩點是毋庸置疑的：一是國家堅定地支持網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策不會改變。當“藍極速事件”爆發(fā)，網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)面臨著生存還是死亡，考驗著政府的執(zhí)政能力的時候，政府做出了支持網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)生存和發(fā)展的重大決策，正如庹祖海司長指出：“在網(wǎng)吧是開還是停，是發(fā)展還是不發(fā)展的問題上，從中央到地方，近幾年都有很多不同的意見。有人主張全部取締，我們不同意，認為還是要趨利避害，加強管理，按中央的十六宇方針來管理?！倍钦Ｗo未成年人健康成長的剛性政策不會改變?！皟艋闯赡耆顺砷L環(huán)境”，是政府追求社會公平與正義的必然選擇。

政府日趨嚴厲的網(wǎng)吧管制政策的實施收到了成效，近年來絕少再發(fā)生過惡性的、群發(fā)性的，幾人以上包括未成年人在內(nèi)的死人傷人事件。網(wǎng)吧經(jīng)營更加規(guī)范，為行業(yè)有序發(fā)展奠定了基礎。

我國網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)政府管制問題與分析

網(wǎng)吧管制政策是利益攸關者博弈后的產(chǎn)物。任何國家都不可能有很多時間、金錢和智力資源去無止境地爭論以達到制定最理想的政策目的。因此，需要我們評估政策實施過程中的問題，為下一個政策的制定提供更合理的依據(jù)。網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)管制政策的問題可概括如下。

市場準入問題

自2002年以來，網(wǎng)吧牌照的停止審批和禁限控制發(fā)放最具爭議。陳清泰指出：“政府深度的介入微觀經(jīng)濟領域，削弱了對市場和環(huán)境監(jiān)管的職能，同時又扭曲市場信號，誤導企業(yè)?！?/p>

提高市場準入門檻，嚴格限制網(wǎng)吧開辦條件是非常正確的，但是，停發(fā)網(wǎng)吧開業(yè)牌照的弊端卻是明顯的：一是在全國各地形成了炒賣網(wǎng)吧牌照的地下黑市。網(wǎng)吧牌照成為了有配額限制的稀缺資源。二是網(wǎng)吧牌照的禁限發(fā)放導致部門利益的追逐和權力尋租的腐敗問題。吳敬璉指出我們應建立“有限政府”，限制各級政府配置資源和干預企業(yè)微觀決策的權力。

停發(fā)網(wǎng)吧開業(yè)牌照的弊端卻是明顯的：

一是在全國各地形成了

炒賣網(wǎng)吧牌照的地下黑市。

網(wǎng)吧牌照成為了有配額限制的稀缺資源。

二是網(wǎng)吧牌照的禁限發(fā)放導致

部門利益的追逐和權力尋租的腐敗問題。

網(wǎng)吧運營問題

政府推行網(wǎng)吧連鎖化，集團化、規(guī)?；I(yè)化、品牌化的政策是要有利于管理、提升行業(yè)的發(fā)展水平和避免企業(yè)間的惡性競爭。但是，連鎖經(jīng)營所帶來和產(chǎn)生的問題要比解決的問題多得多，這里的弊端和問題是值得深入探討的。

一是連鎖經(jīng)營的強制實施，提高了網(wǎng)吧的運營成本，降低了網(wǎng)吧企業(yè)的利潤收入。由于經(jīng)營規(guī)模的擴大和營業(yè)設備以及加盟費用的增加，在無法保證客源(網(wǎng)吧上座率低下)的情況下，降價成了網(wǎng)吧間的主要的競爭方式，網(wǎng)吧微利由此產(chǎn)生。二是規(guī)模連鎖經(jīng)營的高投入，給網(wǎng)吧固定成本折舊和行業(yè)設備更新帶來了壓力，使得網(wǎng)吧成本回收期限人為的延長，不利于行業(yè)的投資和長期發(fā)展。三是全國各地的情況千差萬別，用一種剛性的經(jīng)營模式代替多種經(jīng)營方式不利于全行業(yè)的發(fā)展。

黑網(wǎng)吧屢禁不止問題

上表列出的一系列政策都把打擊和取締黑網(wǎng)吧作為重點內(nèi)容來抓，也確實收到了很大的效果。但是，黑網(wǎng)吧就像是舀不干的水、撲不滅的火一樣頑強地孳生著。究其原因，這與我們的網(wǎng)吧政策過于剛性也有一定的關系。清華大學公共管理學院魏鳳春博士指出：“在有需求的情況下，地方政府部門過度管制必然導致黑網(wǎng)吧大量產(chǎn)生，政府的治理政策最終與其目標背道而馳。”黑網(wǎng)吧產(chǎn)生最根本的直接原因有四個一是在網(wǎng)吧市場供需不平衡、求大于供的情況下，對全國一億多流動人口中的網(wǎng)民來說，他們需要上網(wǎng)，比如在小城市、城鄉(xiāng)結合部。城市的遠郊區(qū)和農(nóng)村集鎮(zhèn)中，他們要去網(wǎng)吧上網(wǎng)。這些地區(qū)也往往是管理的薄弱地區(qū)。二是在我國勞動力資源幾乎處于無限供給的狀態(tài)下，一些閑散勞動力不開黑網(wǎng)吧讓他干什么去呢?三是網(wǎng)吧準入場機制的問題，正規(guī)網(wǎng)吧的申辦手續(xù)煩雜，并且進門門檻太高。四是正規(guī)網(wǎng)吧守法經(jīng)營的成本太高而黑網(wǎng)吧違法經(jīng)營的成本過低。

政府管制政策采用專項治理的路徑效果有限問題

網(wǎng)吧違規(guī)經(jīng)營，政府專項治理；再違規(guī)經(jīng)營，繼續(xù)專項治理。這樣無止境地循環(huán)下去的運動式的治理模式，什么時候才能終結?政府這種管理網(wǎng)吧的內(nèi)在邏輯和現(xiàn)實基礎是什么?陳潭指出：常態(tài)社會表征為制度規(guī)范、社會理性、政局穩(wěn)定，常態(tài)社會的國家治理要求維護型公共政策及常規(guī)性的、程序化的公共管理。運動式的網(wǎng)吧專項治理沒有可持續(xù)發(fā)展和監(jiān)控的動力機制，長時間運行問題和局限性來凸顯出來。我們不放棄專項治理的辦法，但是我們不能總用專項治理的方式管理網(wǎng)吧。我們還是應以科學的法律法規(guī)及其實施細則為依法行政的準則，實行網(wǎng)吧的常態(tài)和長效管理機制，讓守法經(jīng)營者不必在惴惴不安的整治環(huán)境中度日。

開放網(wǎng)吧市場，用新增正規(guī)網(wǎng)吧打擊黑網(wǎng)吧。

這是解決黑網(wǎng)吧屢禁不止的最有效的，最根本的、最徹底的途徑。

開放網(wǎng)吧市場，這就是說要降低市場準入標準和門檻，

簡化新增網(wǎng)吧無論是單體網(wǎng)吧還是連鎖網(wǎng)吧的審批程序。

政府管制的多部門合作與協(xié)調困難問題

文化部雖是網(wǎng)吧管理的主管部門，但相關管理問題涉及了15個政府部門。網(wǎng)吧是一種特殊的以信息傳播介質(互聯(lián)網(wǎng))為經(jīng)營手段的網(wǎng)絡信息傳播的終端應用企業(yè)，它既是一個有形的企業(yè)，也是一個有別于有形市場企業(yè)的特殊的信息管理企業(yè)，所以管理部門較多與企業(yè)性質有關。

“多頭管理”需要歸口和專業(yè)化管理，但是弊端很多，政府各部門多重多層交叉執(zhí)法、實際工作很難協(xié)調，導致行政執(zhí)法成本很高。我們需要協(xié)調好各行政機關之間的“府際關系”，包括權力關系、職能關系、政策關系、監(jiān)控關系、公務合作關系、法律關系等等。

解決我國網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)政府管制問題的原則與對策建議

政府管制的理想狀態(tài)或者說問題最少的情況應該是建設成了服務型政府。政府寓管理于服務之中，更好地為企業(yè)和社會公眾服務。這種理想狀態(tài)就是達到了市場追求效率，政府追求公平的雙重目標。網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)的政府管制目標既要追求公平又要兼顧效率。這樣的條件約束就要求政府不斷創(chuàng)新和提高政府管制水平，并考慮這樣兩個原則。

一個原則是政府管制要了解和適應市場經(jīng)濟的規(guī)律和特點。企業(yè)是市場經(jīng)濟的主體，市場在資源配置時發(fā)揮著重要的作用，政府管制的主要職能是市場監(jiān)管和建立良好的市場經(jīng)濟秩序。這樣市場管制的規(guī)則就需要政府從直接管制微觀市場轉變?yōu)殚g接調控市場。

一個原則是政府管制要制定超越利益集團的監(jiān)管規(guī)則。這就給所有的企業(yè)以平等發(fā)展的機會，并創(chuàng)造了良好的發(fā)展氛圍，給企業(yè)營造了一個充滿了經(jīng)濟活力的發(fā)展環(huán)境，企業(yè)就可以向著可持續(xù)發(fā)展的路子走下去。有了良好的發(fā)展環(huán)境，企業(yè)就有了提高創(chuàng)新能力和管理水平的條件，就可以探索多種經(jīng)營和多種管理的模式。

針對網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)管制的突出的實際問題，筆者在本文中，向政府管理部門鄭重提出一個建議——就是開放網(wǎng)吧市場，用新增正規(guī)網(wǎng)吧打擊黑網(wǎng)吧。這是解決黑網(wǎng)吧屢禁不止的最有效的、最根本的，最徹底的途徑。開放網(wǎng)吧市場，這就是說要降低市場準入標準和門檻，簡化新增網(wǎng)吧無論是單體網(wǎng)吧還是連鎖網(wǎng)吧的審批程序。因為，政府信息化建設水平提高很快，我們有技術條件和能力縮短新網(wǎng)吧的審批時間。開放網(wǎng)吧市場，可以解決黑網(wǎng)吧所帶來的一系列問題。開放網(wǎng)吧市場可以解決嚴峻的就業(yè)形勢問題，為大量閑散勞動力解決就業(yè)崗位問題。開放網(wǎng)吧市場可以提高網(wǎng)吧產(chǎn)業(yè)的整體經(jīng)營規(guī)模，提高產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展水平，進而提高網(wǎng)絡文化產(chǎn)業(yè)的整體經(jīng)濟實力。我們在開放網(wǎng)吧市場的同時，制定、執(zhí)行更為嚴格的營業(yè)管制、市場退出標準，這就是寬進嚴出。

政府提高管制能力的有效途徑是整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務水平。建立健全社會公示、社會聽證等制度，形成公民參與和管理公共事務的良好機制。開放網(wǎng)吧市場，政府管制開辟了新的解決問題的思路和途徑。