寧丙文

為解決街鎮(zhèn)安全監(jiān)管量大面廣，僅靠縣級機構“管不了”的問題，廣州市蘿崗區(qū)安監(jiān)局向街鎮(zhèn)委托行使部分安全生產執(zhí)法權。這種基層安全監(jiān)管模式，為蘿崗區(qū)街鎮(zhèn)安全生產工作開啟了新的篇章。

“天大的責任，巴掌大的權力”

廣州市蘿崗區(qū)安監(jiān)局綜合法規(guī)科科長谷林針對街鎮(zhèn)安全監(jiān)管的困境，用一句話總結道，街（鎮(zhèn)）是“天大的責任、巴掌大的權力”，權責不等、有責無權的尷尬局面導致街（鎮(zhèn)）無法發(fā)揮其應有的作用。

蘿崗區(qū)安全生產監(jiān)管任務非常繁重。面對400個建設工地和近萬個生產經營單位，僅靠區(qū)級安全監(jiān)管部門，其工作量和難度之大可想而知。為了解決基層安全生產監(jiān)管力量不足、監(jiān)管覆蓋不到位等問題，2006年7月，蘿崗區(qū)突破體制束縛，在街鎮(zhèn)設置安全監(jiān)督管理科，并組建安全生產監(jiān)察中隊。這是廣州市首例成立的由政府機構編制部門統(tǒng)一設置、財政統(tǒng)一撥款的街鎮(zhèn)安監(jiān)隊伍，扭轉了基層安全生產“無人管”的局面。

安全監(jiān)管要做到關口前移、重心下移，就要賦予街鎮(zhèn)安全監(jiān)管相應的執(zhí)法權。2009年，廣東省安監(jiān)局決定在蘿崗區(qū)試點安全生產委托執(zhí)法。谷林說，6個安監(jiān)中隊成為廣東省首批獲得安全生產行政執(zhí)法權的基層執(zhí)法單位，一舉破解了基層監(jiān)管權責不對等、監(jiān)管不到位等難題。

2009年3月，蘿崗區(qū)街（鎮(zhèn)）安全監(jiān)管人員執(zhí)法培訓班開班，各街（鎮(zhèn)）從事安全生產監(jiān)管工作的行政人員和政府雇員參加了學習培訓。蘿崗區(qū)6個街鎮(zhèn)安監(jiān)中隊的38名政府雇員獲得了廣東省法制辦核發(fā)的《廣東省人民政府行政執(zhí)法證》，街鎮(zhèn)安監(jiān)中隊開展安全生產執(zhí)法監(jiān)察工作從此“名正言順”了。谷林舉例道，在此之前，街鎮(zhèn)安監(jiān)中隊的工作人員去企業(yè)進行執(zhí)法檢查，有時企業(yè)連門都不開，現(xiàn)在則感覺“腰板硬了起來”。

“說理式執(zhí)法”

谷林說：“6年間，蘿崗區(qū)街鎮(zhèn)安監(jiān)隊員獨立辦理行政處罰案件70多宗，全部采用說理式行政執(zhí)法，案件辦理質量相對較高，未發(fā)生聽證、行政復議、行政訴訟?！?/p>

蘿崗區(qū)安監(jiān)局于2009年在廣東省安監(jiān)系統(tǒng)率先推行“說理式行政處罰文書”的填制方式。自2010年開始，蘿崗區(qū)安監(jiān)局和各街鎮(zhèn)辦理的安全生產行政處罰案件，100%使用了這種方式，既有利于推進依法行政，提高執(zhí)法辦案質量，又能發(fā)揮法制宣傳教育作用，讓被處罰人心服口服。

蘿崗區(qū)安監(jiān)局還推行行政處罰案件回訪制度，由局領導或紀檢組長帶領綜合法規(guī)科工作人員，對一般程序行政處罰案件的當事人進行回訪，有時還邀請區(qū)人大或糾風辦、紀委領導參與回訪。轄區(qū)內有位臺灣的老板曾這樣說道：“我還是第一次聽說政府機關罰了人還要上門聽取改進意見，這種作風很好，讓我感到政府確實是在為我們著想，確實在努力改進安全監(jiān)管工作?！?/p>

“好的案子是審出來的”

蘿崗區(qū)安監(jiān)局執(zhí)法分局（加掛執(zhí)法監(jiān)察大隊牌子）負責執(zhí)法檢查、行政處罰和行政強制、安全隱患投訴舉報處理等執(zhí)法工作。綜合法規(guī)科負責行政處罰案件審核、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查等法制工作。這種行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督相分離的規(guī)范化機構設置，明確了“球員和裁判員”的角色劃分，從體制上確保行政執(zhí)法監(jiān)督機制得以落實。蘿崗區(qū)安監(jiān)局創(chuàng)造性地制定《廣州市蘿崗區(qū)安全生產監(jiān)督管理局行政處罰案件核審實施辦法（試行）》，提出“案件分審制”，即：蘿崗區(qū)安全監(jiān)管局辦理的案件由綜合法規(guī)科核審，街（鎮(zhèn)）辦理的案件由蘿崗區(qū)安監(jiān)局執(zhí)法監(jiān)察大隊核審。

“每年全局至少有60件以上的案子要審核，其中修改率100%，否決率20%，大篇幅修改率30%?！惫攘衷谙蛴浾哒故玖艘环輬?zhí)法文書后說：“好的案子是辦出來的，更是審出來的。這既是對企業(yè)負責，也是對執(zhí)法人員負責，對法律法規(guī)負責?！?/p>

谷林舉了一個自己曾經參與審核的案子。2011年7月，某鋼鐵廠一轉動部件將操作工的衣服卷了進去，導致該工人的一只手臂遭受重傷。蘿崗區(qū)安監(jiān)局執(zhí)法分局依據(jù)相關法規(guī)，認定該轉動端應加裝蓋子，于是以安全設施不符合要求為由，對該企業(yè)進行處罰。谷林在查詢了相關行業(yè)標準后發(fā)現(xiàn)，該轉動端子在這個高度是可以不加蓋子的，于是對該處罰予以了否決。谷林說：“我們是‘第三方，要保持中立，讓辦案人員和受罰企業(yè)都能心服口服?！?/p>

2006年，蘿崗區(qū)安監(jiān)局在全市安監(jiān)系統(tǒng)率先成立由局領導和科室負責人組成的案件審理委員會，對責令停產停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照，以及較大數(shù)額罰款等符合聽證條件的行政處罰案件，進行了集體審理。提起集體審理會，蘿崗區(qū)安監(jiān)局綜合法規(guī)科的劉曉敏稱之為“點評大會”，集體審理制度讓人“既愛又恨”?！皭邸钡氖?1名案審委員敢于負責、勇于表達意見和建議，逐一對案件進行點評，每次會議少則半個小時，有時長達2個多小時?！昂蕖钡氖撬坪趺恳粋€案子在案審會面前都存在瑕疵，都有不足之處，都要進行整改。對于執(zhí)法大隊案件經辦人和法規(guī)科核審人員來說，每一場案審會都是一次法律知識和法制理念的新梳理，也是蘿崗區(qū)安監(jiān)局嚴格依法行政的具體表現(xiàn)。

“全省的一面旗幟”

據(jù)蘿崗區(qū)安監(jiān)局執(zhí)法監(jiān)察分局局長劉文華介紹，蘿崗區(qū)安全生產委托執(zhí)法工作經驗在廣東省、廣州市安全監(jiān)管系統(tǒng)得到了推廣。2013年4月，廣州市深入推進街鎮(zhèn)安全生產委托執(zhí)法暨說理式執(zhí)法經驗交流會在蘿崗區(qū)召開。廣東省安全監(jiān)管局原副局長黃靄珊對蘿崗區(qū)的安全生產委托執(zhí)法工作給出這樣的評價：“蘿崗區(qū)安全生產委托執(zhí)法工作是全省的一面旗幟。”

2009年，蘿崗區(qū)安監(jiān)局向街鎮(zhèn)委托行使部分安全生產執(zhí)法權時，遇到的第一道“坎”是安監(jiān)中隊隊員是否具備執(zhí)法主體資格。2012年3月，在初次委托屆滿之際，第二道“坎”又擺在了面前：委托權限較小，街鎮(zhèn)在實施行政處罰時受到較大的制約。劉文華舉例道，處罰時需對生產經營單位進行責令停產停業(yè)整頓（需進行聽證）的案件，街鎮(zhèn)無權辦理，但《安全生產法》對大部分的違法行為，是要求責令停產停業(yè)整頓的。街鎮(zhèn)安全生產委托執(zhí)法如何向縱深發(fā)展？因此，蘿崗區(qū)安監(jiān)局與5街1鎮(zhèn)簽訂了《2012-2015年度蘿崗區(qū)安全生產行政執(zhí)法委托書》，進一步擴大了安監(jiān)中隊的執(zhí)法權限、范圍，將處罰金額10萬元以下的案件辦理權和職業(yè)衛(wèi)生領域的行政處罰權，委托給了街鎮(zhèn)，這也是廣州市12個區(qū)（縣）中，第一個將涉及聽證的行政處罰案件委托給街鎮(zhèn)安監(jiān)中隊辦理的區(qū)（縣）。

談到下一步的案件核審工作，谷林說，要嚴格“辦審”分離，對所有案件100%把關，還要開展案件質量評比，從核審的案件中評選出優(yōu)質案件。更為重要的一項工作是，要對案件進行分類研究總結，找出案件的相關規(guī)律，為未來辦案和安全監(jiān)管工作提供指引。

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