姚亞菲+馬鑫

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，礦產(chǎn)資源消耗與日俱增，內(nèi)蒙古從原先傳統(tǒng)的游牧經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)的過程中，其礦產(chǎn)開發(fā)為內(nèi)蒙古的經(jīng)濟(jì)起到了不可估量的作用，但同時也隨之而來一系列生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)等負(fù)面問題，如草原植被破壞嚴(yán)重、生態(tài)效益低下、資源過度采集、環(huán)境退化等問題，因此，建立有針對性并適合內(nèi)蒙古地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制刻不容緩。本文系統(tǒng)分析內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)的現(xiàn)狀，并指出其存在的問題，根據(jù)實情提出建立符合我區(qū)的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古；礦產(chǎn)資源開發(fā)；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源富集，是我們國家戰(zhàn)略級的礦產(chǎn)資源大省，儲存量十分豐富，在已經(jīng)探明的120多種礦藏資源中，其中有40多種礦儲量居我國前10位，20多種居前三，7種礦產(chǎn)資源儲量居我國首位。全區(qū)明確的礦產(chǎn)開采約2000多處，中大型開采處占據(jù)了大多數(shù)。隨著我區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源支撐經(jīng)濟(jì)的作用日益增強(qiáng)，資源開發(fā)企業(yè)規(guī)模和數(shù)量逐年擴(kuò)大，其環(huán)境承載力已經(jīng)不堪負(fù)荷。環(huán)境與經(jīng)濟(jì)如何能夠協(xié)調(diào)可持續(xù)的健康發(fā)展、礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境如何能夠安全平衡儼然成為內(nèi)蒙古所面臨的一大嚴(yán)峻問題。因此，建立健全適合我區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，依靠制度解決我區(qū)礦產(chǎn)資源開采中產(chǎn)生的嚴(yán)重環(huán)境污染問題及社會經(jīng)濟(jì)問題，保護(hù)生態(tài)環(huán)境與合理開采利用不可再生資源，實現(xiàn)人與自然的和諧可持續(xù)發(fā)展。

一、內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在國外尤其是歐洲和北美地區(qū)開展很早，近年來，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在我國也已經(jīng)從原先的理論開始了實踐并趨于不斷向前發(fā)展，內(nèi)蒙古自治區(qū)由于礦產(chǎn)資源開發(fā)趨于全國領(lǐng)先，其在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域開展了很多窺探與嘗試，針對本區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在的草原植被破壞、地表地面淪陷、沙地化嚴(yán)重等生態(tài)環(huán)境問題，尤其是嚴(yán)重危害人民財產(chǎn)生命安全及正常的生活生產(chǎn)秩序，從中央到地方政府，都積極編治應(yīng)對方案，緩解相關(guān)矛盾。

1.關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w

從公共物品理論出發(fā)，受益范圍可以從國家層面與地方層面來分解，其生態(tài)補(bǔ)償主體從這個角度來講主要包括中央政府、地方政府及礦產(chǎn)資源開發(fā)的企業(yè)。中央政府對于公共物品的資源支配受益權(quán)，地方各級政府對歷史遺留礦產(chǎn)資源生態(tài)問題的補(bǔ)償，礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境破壞與污染及治理的補(bǔ)償。當(dāng)然，生態(tài)補(bǔ)償?shù)某休d主體可能還會牽涉到部門利益的各方，比如會涉及具體的農(nóng)業(yè)相關(guān)部門、國土資源相關(guān)機(jī)構(gòu)、環(huán)保機(jī)關(guān)等多個職能部門，這些職能部門既是生態(tài)補(bǔ)償政策的參與者及制定人，同時會作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯娱g接管理者，還是生態(tài)補(bǔ)償金的籌集及使用者，目前，我區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償主體也大致從屬于此。

2.關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

在2005年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府頒布的《關(guān)于加強(qiáng)礦區(qū)環(huán)境綜合治理的意見》文件中，對內(nèi)蒙古自治區(qū)管轄范圍內(nèi)的所有煤炭企業(yè)做出了具體要求，要求其在礦產(chǎn)資源開發(fā)中對當(dāng)?shù)鼐用袼斐傻奈镔|(zhì)經(jīng)濟(jì)和潛在發(fā)展機(jī)會等損失方面，要進(jìn)行適度的金錢與物資等補(bǔ)償。根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)礦區(qū)資源開采質(zhì)量和環(huán)境因素確定，每噸礦產(chǎn)要計取1.5元-2.5元不等的補(bǔ)償費用，這些費用收取主要用于對礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)的居民所造成的利益損失補(bǔ)償及對于環(huán)境破壞進(jìn)行整治治理的綜合費用補(bǔ)償。例如，鄂爾多斯、準(zhǔn)格爾旗、達(dá)拉特旗、伊金霍洛旗等地制定了《礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償暫行辦法》、《礦產(chǎn)資源開采區(qū)居民搬遷補(bǔ)償及補(bǔ)貼辦法》等方針措施，對礦產(chǎn)資源開發(fā)所帶來的草原植被破壞、土地坍塌裂縫、地表建筑等損壞的補(bǔ)償，同時還包括在開發(fā)中有可能會帶來的生態(tài)移民。

3.關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)

內(nèi)蒙古自治區(qū)作為高效能的礦產(chǎn)資源開發(fā)大省，其面臨的生態(tài)環(huán)境破壞與經(jīng)濟(jì)效益問題矛盾凸顯嚴(yán)重，政府為了解決相關(guān)矛盾，協(xié)調(diào)各方利益，先后出臺了一系列相關(guān)的法律法規(guī)。按照中央政府出臺的《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》以及相關(guān)條例中，在中央政府對我區(qū)政府下達(dá)的指導(dǎo)意見下，從2000年以后，內(nèi)蒙古自治區(qū)先后印發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金管理辦法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理實施方案》、內(nèi)蒙古自治區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項資金和項目管理辦法（試行）》等相關(guān)法律法規(guī)，并根據(jù)自治區(qū)實情，編制了關(guān)于環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、整治治理等文件文要，許多盟市，也開始制定較為適合本地區(qū)的計劃綱要及規(guī)劃文件。

二、內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

在開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實踐的過程中，內(nèi)蒙古探索并總結(jié)出來許多行之有效的政策方針以及技巧方法，從很大程度上解決了各方矛盾訴求及凸顯出來的問題，但是，實踐結(jié)果依然存在很多不足之處，這都制約并影響著我區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的平衡協(xié)調(diào)可持續(xù)。

1.礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w職責(zé)界定模糊

由于資源具備公共產(chǎn)品的屬性，其非排它性與非競爭性從受益范圍來看已經(jīng)儼然成為全國性質(zhì)的公共產(chǎn)品。中央政府、地方政府以及所涉及到的具體職能部門之間很大程度上作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)某休d主體存在職責(zé)實施不清、責(zé)任分擔(dān)不明確。中央政府應(yīng)該更多是體現(xiàn)出統(tǒng)籌兼顧，總攬大局，而地方政府則是表現(xiàn)出政策指導(dǎo)與實施，二者之間的關(guān)系其實應(yīng)當(dāng)是是“掌舵”與“劃槳”的協(xié)調(diào)關(guān)系，但是在具體的實踐過程中，由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的不完善，補(bǔ)償主體的責(zé)任不明確，補(bǔ)償管理體制的錯綜復(fù)雜，使得多級政府與眾部門機(jī)構(gòu)之間主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，無法擰成生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合凝聚力。政府的管轄范圍與管理權(quán)限以行政區(qū)域為標(biāo)準(zhǔn)，指的是在本級政府內(nèi)的相關(guān)職能部門可以對本級政府管轄權(quán)內(nèi)開展資源的開發(fā)與環(huán)境治理、生態(tài)補(bǔ)償?shù)裙ぷ鞯膶嵤?，使得各部門的管理工作側(cè)重點不一，資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)不容易發(fā)揮出最大化效益，從而導(dǎo)致資源開發(fā)過度，而環(huán)境保護(hù)與治理滯后，只重視開發(fā)規(guī)模與數(shù)量，偏重經(jīng)濟(jì)效益而忽略生態(tài)效益，資源浪費嚴(yán)重，綜合利用率低下。

2.礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未形成體系

我們國家自從開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以來，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就一直是一個爭論的問題。這涉及到利益的既得者、籌集者、補(bǔ)償主體三者的制衡。內(nèi)蒙古作為最大的資源戰(zhàn)略基地之一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍存在不均衡和偏差等問題，尚未形成系統(tǒng)的體制。比如，自治區(qū)政府所設(shè)定的資源保證金制度還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，礦產(chǎn)資源開發(fā)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)當(dāng)與實際衡量指標(biāo)相符，按照面積核算或者是依據(jù)產(chǎn)量核算，核算方式應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一科學(xué)。目前，我區(qū)礦產(chǎn)資源征收標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，大大低于國際上發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致資源本身的經(jīng)濟(jì)價值未能真正得以體現(xiàn)，所征收的費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境治理的綜合成本。另外，依據(jù)我省具體情況，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還需要考慮到資源開發(fā)企業(yè)的效益與污染物排放、環(huán)境的勘察、數(shù)據(jù)的統(tǒng)計以及稅費比率計算等具體指標(biāo)，同時還要考慮到不同地區(qū)補(bǔ)償主體及補(bǔ)償對象的具體情況，這些因素都直接或間接的制約著統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的形成，未形成強(qiáng)有力的制度支撐。通常來講，對于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?，主要包括兩種：一是物質(zhì)性的補(bǔ)償方式；另一種是非物質(zhì)性的補(bǔ)償，更多的偏重于前者。目前，我區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本采取了一刀切的方式，在整個地區(qū)不同的礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)中，礦產(chǎn)資源分布情況不均、人口居住生產(chǎn)情況不一等現(xiàn)實情況下，未能有針對性、有計劃性、有目的性、適時地去建立與調(diào)整不同礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于單一化，補(bǔ)償方法存在不科學(xué)，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性與合理性。

3.礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)不夠完善

有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)以及相關(guān)規(guī)章制度很多，無論是從國家層面還是政府層面，探究其中，更多的是偏重于宏觀的礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)，很大程度上表現(xiàn)出了一定的隨意性。內(nèi)蒙古自治區(qū)自2003年以來就先后出臺了礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)及政策性文件，但是卻一直未能制定并實施出具體的指導(dǎo)性法律法規(guī)，比如涉及到細(xì)節(jié)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)的評價指標(biāo)、實施過程中的細(xì)則、相應(yīng)的技術(shù)性方法、費用征收、使用、監(jiān)督的體系標(biāo)準(zhǔn)、職能部門間行為主體的行為準(zhǔn)則，這些都容易造成在礦產(chǎn)資源開發(fā)中環(huán)境保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制之間的執(zhí)行依據(jù)缺失，無據(jù)不依、多據(jù)亂依甚至是有據(jù)不依等情況發(fā)生。并且，立法相對滯后，混亂了執(zhí)法秩序，造成環(huán)境管理上的困難與不治。

三、完善內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)想與思路

1.分步驟完善我區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制立法

構(gòu)建與完善我區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問題包括許多層面和眾多領(lǐng)域，總體說來，我區(qū)關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系的建設(shè)較為薄弱，對各利益既得者相關(guān)者權(quán)利義務(wù)責(zé)任的厘清、對生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容、核算標(biāo)準(zhǔn)及方式方法的界定含糊。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制本質(zhì)上涉及到生態(tài)補(bǔ)償資金再分配和政府財政再分配的問題，沒有具體可行的法律、法規(guī)、政策和相關(guān)規(guī)定作為支撐，開展生態(tài)補(bǔ)償工作無異于難上加難。目前，我們國家出臺了《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》、《礦產(chǎn)資源保護(hù)條例》、《礦山環(huán)境保護(hù)條例》等等，但是缺乏一整套行之有效、嚴(yán)密可行的實施細(xì)則，依據(jù)北美、歐洲等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，必須進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)的建設(shè)。針對內(nèi)蒙古自治區(qū)的十分薄弱的生態(tài)環(huán)境及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的實情，有計劃、分步驟地建立內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖匀毁Y源單行條例和地方法規(guī)，并對內(nèi)蒙古地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償作出清晰界定。對內(nèi)蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w責(zé)任、職權(quán)、職能、范圍、實施原則、重要措施、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等作出細(xì)致的規(guī)定。還可以針對內(nèi)蒙古地區(qū)具有代表性特殊的地區(qū)，例如根據(jù)鄂爾多斯、錫林郭勒、赤峰等地區(qū)的地域特征和生態(tài)環(huán)境特點，可以分細(xì)則對內(nèi)蒙古的各個礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償作出政策上的特別規(guī)定，做到有區(qū)別、分層次的建立健全法律規(guī)則。

2.加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)

對于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?，主要包括兩種：一是物質(zhì)性的補(bǔ)償方式；另一種是非物質(zhì)性的補(bǔ)償，更多的偏重于前者，而在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，單一的物質(zhì)補(bǔ)償方式未必能夠很好的適應(yīng)市場機(jī)制的表現(xiàn)力，完善市場化的資源價格形成機(jī)制，逐步減少政府對資源價格形成的行政干預(yù)。進(jìn)一步建立科學(xué)的礦產(chǎn)資源的成本核算體系，使資源價格能反映出資源的成本和環(huán)境的成本。可以參照歐盟普遍使用的“機(jī)會成本法”，依照環(huán)境保護(hù)過程中所導(dǎo)致的收益和損耗制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)我區(qū)不同地區(qū)的環(huán)境條件和現(xiàn)實因素等條件制定出補(bǔ)償區(qū)域等級、分級核算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。通過科學(xué)的預(yù)測與評估技巧，適時地動態(tài)調(diào)節(jié)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使之形成科學(xué)而嚴(yán)密的體系。

3.明確礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償主體的職能與責(zé)任

礦產(chǎn)資源開發(fā)是一項復(fù)雜的過程，會涉及到土壤、地質(zhì)、大氣、植被、森林、水質(zhì)、人群等方方面面的內(nèi)容，所以礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償不是一觸而蹴的工程。從現(xiàn)代管理層面來分析，它與現(xiàn)代社會中許多職能部門業(yè)務(wù)息息相關(guān)，包括環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)、國土資源部門、規(guī)劃局、林業(yè)部門、水利機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)機(jī)關(guān)等等國家單位，同時，還會與企事業(yè)單位建立相關(guān)聯(lián)系，部門機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)職能交叉，關(guān)系錯綜復(fù)雜。從政府層面來講，中央政府延續(xù)到地方級政府，政府之間表現(xiàn)出很強(qiáng)的層級性。明確各級政府間的職能與權(quán)限，做好掌舵與劃槳的關(guān)系，上級政府與下級政府間步驟協(xié)調(diào)統(tǒng)一。各個部門之間職能、權(quán)力、責(zé)任明確，實行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，明確協(xié)調(diào)與落實部門交叉業(yè)務(wù)隸屬關(guān)系，避免業(yè)務(wù)推諉、責(zé)任糾纏不清的狀況出現(xiàn)。作為中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)蒙古自治區(qū)政府，各級主管部門需要分工明確，可以把礦產(chǎn)資源管理權(quán)力、土地使用管理權(quán)、環(huán)境保護(hù)與治理權(quán)、執(zhí)法監(jiān)督管理權(quán)與礦產(chǎn)資源開發(fā)恢復(fù)整治、生態(tài)補(bǔ)償與修復(fù)、生態(tài)移民的搬遷安置與基層新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來。并在職能分工明確的基礎(chǔ)上，積極促進(jìn)各部門之間的行政協(xié)調(diào)，保證礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)補(bǔ)償工作有序進(jìn)行。同時，對于礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)這一補(bǔ)償主體而言，需要給予更多的政策性指導(dǎo)意見，相關(guān)技術(shù)部門還需要配合指導(dǎo)其采取科學(xué)的方式方法，監(jiān)督部門需要依法行政，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。總之，內(nèi)蒙古自治區(qū)的地質(zhì)地理條件總體惡劣，自然環(huán)境及經(jīng)濟(jì)條件與其它地區(qū)有著明顯差異，東部、中部、西部地區(qū)資源稟賦各異，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況不同，這就要求政府部門在管理過程中必須考慮因地制宜，因事制宜。此外，還需要與時俱進(jìn)，加強(qiáng)對管理水平的評估檢驗，不斷鍛造與增強(qiáng)組織管理能力，多管齊下，促使礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的執(zhí)行實施鏗鏘有力。

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作者簡介：姚亞菲（1985- ），女，內(nèi)蒙古省烏蘭察布市人，碩士，助教，主要研究方向：公共管理、政府理論與實踐；馬鑫（1979- ），男，四川涼山，碩士