郭冠男

今年是新中國成立70周年，是全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的關(guān)鍵之年?！安恢\全局者不足以謀一域，不謀萬世者不足以謀一時”，黨中央和國務(wù)院統(tǒng)攬全局、系統(tǒng)謀劃，對今年改革作出一系列部署和要求。

一、黨中央和國務(wù)院關(guān)于改革的重要部署

（一）明確供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主攻方向：鞏固、增強、提升、暢通

《政府工作報告》指出，去年通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實體經(jīng)濟活力不斷釋放。2019年要繼續(xù)堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，在“鞏固、增強、提升、暢通”八個字上下功夫。更多采取改革的辦法，更多運用市場化、法治化手段，鞏固“三去一降一補”成果，增強微觀主體活力，提升產(chǎn)業(yè)鏈水平，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（二）強調(diào)要堅定不移推進重大改革任務(wù)，乘勢而上推出更多“實舉措”

今年是新中國成立70周年，全面深化改革要乘勢而上，推出一些實舉措，堅定不移推進重大改革，加快推動金融、減稅降費、營商環(huán)境、科技、法治、政府管理、教育、醫(yī)療、就業(yè)、環(huán)保等群眾關(guān)注的改革舉措，通過改革解決群眾牽腸掛肚的問題。另外還強調(diào)，今年改革發(fā)展面臨的風險挑戰(zhàn)較多，要把握形勢發(fā)展變化，化解突出矛盾和問題，穩(wěn)妥有序推進改革。對改革過程中出現(xiàn)的新情況新問題，要深入調(diào)查研究，完善政策和制度設(shè)計。要增強風險意識、強化底線思維，要把困難估計得更充分一些，把解決問題的措施想得更周全一些，把各項工作做得更扎實一些。

（三）將防風險放到更加突出地位，進一步強化底線思維和憂患意識

1月22日，省部級主要領(lǐng)導干部研討班以堅持底線思維、著力防范化解重大風險為主題展開。習近平總書記在開班式上強調(diào)，堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。十九大之后，防范化解重大風險不僅被放在打好三大攻堅戰(zhàn)的首位，而且已連續(xù)兩年被列入省部級主要領(lǐng)導干部研討班議題。習近平總書記就防范化解政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟、科技、社會、外部環(huán)境、黨的建設(shè)等領(lǐng)域重大風險作出深刻分析、提出明確要求。

二、2019年上半年主要改革進展及述評

（一）減稅降費政策快速落地

4月1日起，制造業(yè)等行業(yè)減稅開始正式實施。一是制造業(yè)從16%增值稅率降至13%、交通運輸和建筑等行業(yè)由10%增值稅率降至9%。二是進一步擴大進項稅抵扣范圍，將旅客運輸服務(wù)納入抵扣，并把納稅人取得不動產(chǎn)支付的進項稅由分兩年抵扣改為一次性全額抵扣，增加納稅人當期可抵扣進項稅。對主營業(yè)務(wù)為郵政、電信、現(xiàn)代服務(wù)和生活服務(wù)業(yè)的納稅人，按進項稅額加計10%抵減應(yīng)納稅額，政策實施期限暫定截至2021年底。確保所有行業(yè)稅負只減不增。三是對政策實施后納稅人新增的留抵稅額，按有關(guān)規(guī)定予以退還。四是相應(yīng)調(diào)整部分貨物服務(wù)出口退稅率、購進農(nóng)產(chǎn)品適用的扣除率等。

5月1日起，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例可從原規(guī)定的20%降至16%。目前具體配套措施已經(jīng)明確，主要包括兩項重點工作。一是核定調(diào)低社保繳費基數(shù)。各地由過去依據(jù)城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資，改為以本省城鎮(zhèn)非私營單位和私營單位加權(quán)計算的全口徑就業(yè)人員平均工資，核定繳費基數(shù)上下限，使繳費基數(shù)降低。二是將階段性降低失業(yè)和工傷保險費率政策再延長一年，至2020年4月底。針對一些民眾擔心社保費率調(diào)低會導致福利待遇打折的擔心，我們認為，降低社保費率后，參保繳費“門檻”下降—個體工商戶和靈活就業(yè)人員可在本省平均工資60%—300%之間自愿選擇繳費基數(shù)，這有利于提高企業(yè)、職工、個體工商戶、靈活就業(yè)人員等的參保積極性，雖然社保費率低了，但社?；鸬谋P子大了，會進一步促使形成社保繳費和使用的良性循環(huán)。

（二）優(yōu)化營商環(huán)境改革全面推進

市場準入負面清單制度改革全國全面正式實施。4月16日，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部聯(lián)合召開全面實施市場準入負面清單制度工作部署視頻會，全面實施市場準入負面清單制度。市場準入負面清單制度是黨中央作出的重大決策部署，是根本性、全局性、制度性的重大改革創(chuàng)新，對發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，建設(shè)法治化營商環(huán)境，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，具有重要意義。

國務(wù)院再取消和下放一批行政許可事項。2月27日，《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》發(fā)布，這是按照黨中央、國務(wù)院推進政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化營商環(huán)境部署，立足更多向市場放權(quán)的重要進展，亮點是聚焦于更大力度激發(fā)市場活力。

以制度創(chuàng)新持續(xù)減少和規(guī)范證明事項。5月5日的國務(wù)院常務(wù)會議提出要繼續(xù)梳理和取消證明事項，對保留的事項實行清單管理，重點推進建立證明事項告知承諾制，在申請人書面承諾已符合所告知的條件、標準和要求并愿意承擔不實承諾的法律責任后，行政機關(guān)不再索要證明，依據(jù)承諾辦理相關(guān)事項，并通過信息共享、聯(lián)網(wǎng)核查等加強事中事后監(jiān)管。

在試點基礎(chǔ)上向全國推開工程建設(shè)項目審批制度改革。按照統(tǒng)一規(guī)范的要求，對工程建設(shè)項目的每個審批階段實行一個部門牽頭、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)，推行告知承諾、區(qū)域評估和聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗收等制度，實現(xiàn)“一張藍圖”統(tǒng)籌項目實施、“一個窗口”提供綜合服務(wù)、“一張表單”整合申報材料、“一套機制”規(guī)范審批運行。上半年在全國做到將工程建設(shè)項目審批時間壓縮一半，減至120個工作日以內(nèi)。

（三）投融資體制改革落向?qū)嵦?/p>

5月5日，李克強總理簽署國務(wù)院令，公布《政府投資條例》，自2019年7月1日起施行。《政府投資條例》規(guī)定了以下內(nèi)容：一是明確界定政府投資范圍，政府投資資金應(yīng)當投向市場不能有效配置資源的公共領(lǐng)域項目，以非經(jīng)營性項目為主;二是明確政府投資的主要原則和基本要求，包括要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)、不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金、應(yīng)當平等對待各類投資主體等;三是規(guī)范和優(yōu)化政府投資決策程序，確保政府投資科學決策;四是明確政府投資年度計劃的相關(guān)要求，國務(wù)院投資主管部門、國務(wù)院其他有關(guān)部門以及縣級以上地方人民政府有關(guān)部門按照規(guī)定編制政府投資年度計劃，明確項目名稱、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、建設(shè)工期等事項，政府投資年度計劃應(yīng)當和本級預算相銜接;五是嚴格項目實施和事中事后監(jiān)管。《政府投資條例》是我國首部規(guī)范政府投資的法規(guī)，從起草到出臺，時隔近二十年，填補了我國政府投資法規(guī)空白。出臺政府投資條例是我國深化投融資體制改革的重點任務(wù)，將政府投資納入法治軌道，既是依法規(guī)范政府投資行為的客觀需要，也是深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求。

（四）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展部署步入快車道

3月19日召開的中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》，指出推進西部大開發(fā)形成新格局，要圍繞抓重點、補短板、強弱項，把生態(tài)環(huán)境保護放到重要位置，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。要更加注重抓好大開放，發(fā)揮共建“一帶一路”的引領(lǐng)帶動作用，提高對外開放和外向型經(jīng)濟發(fā)展水平。要更加注重推動高質(zhì)量發(fā)展，促進西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。目前國家發(fā)展改革委正在根據(jù)會議精神，對《指導意見》作進一步修改完善。

2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，通過規(guī)劃實施將更加促進香港、澳門融入國家發(fā)展大局，增進香港、澳門同胞福祉，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，進一步提升粵港澳大灣區(qū)在國家經(jīng)濟發(fā)展和對外開放中的支撐引領(lǐng)作用。

5月28日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》，部署推進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升，打造改革開放新高地，共提出提升開放型經(jīng)濟質(zhì)量、賦予更大改革自主權(quán)等五個方面共22項任務(wù)舉措。通過此次提升打造改革開放新高地的實施，國家級經(jīng)開區(qū)將有很大新潛力有待釋放。

（五）對外開放步伐明顯加速

《外商投資法》正式通過。3月8日，外商投資法草案提請十三屆全國人大二次會議審議，3月15日，十三屆全國人大二次會議表決通過了《中華人民共和國外商投資法》，自2020年1月1日起施行。外商投資領(lǐng)域?qū)⒃谌珖秶鷥?nèi)實施外資準入前國民待遇以及負面清單管理模式，由原來“外資三法”規(guī)定的全面逐案審批制轉(zhuǎn)變?yōu)槠毡閭浒钢婆c負面清單下的審批制。此次通過的《外商投資法》將成為外商投資領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，外商投資法實施后，對于外企、國企、民企等將產(chǎn)生多方面的影響。對外企來說，“三法”變“一法”，法律制度更加統(tǒng)一、明確，保障措施更加豐富、給力;對國企、民企來說，外資的進一步進入既是機遇也是挑戰(zhàn)，內(nèi)資企業(yè)可以與外資更好地結(jié)合，共享資本、技術(shù)、市場等方面的優(yōu)勢。

自貿(mào)試驗區(qū)梳理形成新一批改革試點經(jīng)驗。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)以制度創(chuàng)新為核心，以形成可復制、可推廣制度成果為著力點，在投資、貿(mào)易、金融、事中事后監(jiān)管等方面進行了深入探索和大膽嘗試，累計形成153項改革試點經(jīng)驗向全國復制推廣，取得顯著成效。目前，第三批自貿(mào)試驗區(qū)已成立運行兩年，已梳理形成新一批改革試點經(jīng)驗。此次還將擴大經(jīng)驗復制推廣的使用范圍，支持國家級經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、新區(qū)開展自貿(mào)試驗區(qū)相關(guān)改革試點，把相關(guān)平臺打造成復制推廣自貿(mào)試驗區(qū)改革經(jīng)驗的示范區(qū)。

北京市全面推進服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于全面推進北京市服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點工作方案的批復》，北京市將立足首都城市戰(zhàn)略定位，對標國際先進規(guī)則，以負面清單制度為引領(lǐng)，統(tǒng)籌對內(nèi)對外開放，著力打造全面開放型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展先行區(qū)。

（六）新型城鎮(zhèn)化改革精準發(fā)力

國家發(fā)改委印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，從加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局形態(tài)等共6個大方面共22項促進新型城鎮(zhèn)化進程。此次改革亮點和重點是在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，大幅度加大戶籍制度改革力度。其中，城區(qū)常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制;超大特大城市方面，要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例。

（七）民生“獲得感”實實在在

網(wǎng)絡(luò)提速降費開始實施。5月14日召開的國務(wù)院常務(wù)會議部署進一步推動網(wǎng)絡(luò)提速降費，要求多措并舉實現(xiàn)移動流量平均資費降低20%以上，年內(nèi)再精簡目前在售套餐數(shù)量15%以上。隨后，三大運營商陸續(xù)宣布提速降費新舉措。5月16日，中國移動公布6項舉措;5月24日，中國電信宣布7項舉措;5月25日，中國聯(lián)通推出8項舉措。進一步推進網(wǎng)絡(luò)提速降費、增強網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)能力，不僅給企業(yè)和群眾增便利添實惠，更能拉動有效投資和消費、帶動擴大就業(yè)、發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟等新動能對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用，是既利當前、又惠長遠的一舉多得之策。

多措施確保小微企業(yè)融資規(guī)模增加、成本下降。4月17日召開的國務(wù)院常務(wù)會議要求進一步加大工作力度，確保小微企業(yè)融資規(guī)模增加、成本下降。一要堅持不搞“大水漫灌”，實施好穩(wěn)健的貨幣政策，靈活運用貨幣政策工具，擴大再貸款、再貼現(xiàn)等工具規(guī)模，抓緊建立對中小銀行實行較低存款準備金率的政策框架，將釋放的增量資金用于民營和小微企業(yè)貸款。推廣債券融資支持工具，確保今年民營企業(yè)發(fā)債融資規(guī)模、金融機構(gòu)發(fā)行小微企業(yè)專項金融債券規(guī)模均超過2018年水平。二要推動銀行健全“敢貸、愿貸、能貸”的考核激勵機制，工農(nóng)中建交5家國有大型商業(yè)銀行要帶頭，確保今年小微企業(yè)貸款余額增長30%以上、小微企業(yè)信貸綜合融資成本在去年基礎(chǔ)上再降低1個百分點。引導其他金融機構(gòu)實質(zhì)性降低小微企業(yè)融資成本。三要通過政府性融資擔保降低企業(yè)融資費用。四要引導銀行提高信用貸款比重，降低對抵押擔保的過度依賴。清理規(guī)范企業(yè)抵押登記、資產(chǎn)評估、過橋等附加費用，要對企業(yè)融資中的不合理和違規(guī)收費聯(lián)合開展專項檢查，減輕企業(yè)負擔。

三、改革建議

（一）優(yōu)化改革推進策略

一要突出改革重點。今年應(yīng)緊緊圍繞簡政減稅降費、優(yōu)化公平營商環(huán)境、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重點改革任務(wù)，盡快出臺細化措施。二要重視落實效果。已確定的工作和政策要盡快落地、資金盡快下達，堅持結(jié)果導向，及時了解政策實施中的企業(yè)反應(yīng)、群眾呼聲，確保工作早見效、市場主體有感受。三要部門協(xié)同發(fā)力。各部門要從大局出發(fā)，加強相互配合和政策配套，堅決防止工作“堵點”“關(guān)卡”等問題。

（二）全面推進我國營商環(huán)境優(yōu)化改革

一是把當前已出臺的促進各類所有制經(jīng)濟公平參與市場競爭的政策落到實處，形成一攬子操作性強的政策體系。二是進一步加大放權(quán)力度。逐步放寬部分行業(yè)市場準入門檻，加快清理行業(yè)隱形壁壘。三是提升政策的穩(wěn)定性和透明度。尤其避免地方政府出現(xiàn)中短期內(nèi)政策的顛覆性變化，保持各項政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。四是加大行政綜合執(zhí)法力度。分階段、分步驟整合執(zhí)法主體，在有基礎(chǔ)、有需求的地區(qū)，率先探索設(shè)立跨部門、跨行業(yè)、統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，充實和加強執(zhí)法力量。五是加快推進信用體系建設(shè)。完善以獎懲制度為重點的社會信用體系運行機制，強化行政監(jiān)管性約束和懲戒，建立各行業(yè)黑名單制度和市場退出機制。六是加強知識產(chǎn)權(quán)保護。完善知識產(chǎn)權(quán)糾紛解決多元機制，在全國有條件的地區(qū)增設(shè)地方知識產(chǎn)權(quán)法院，力爭覆蓋全國所有省份、直轄市和自治區(qū)。

（三）以減負增效為重點穩(wěn)出口

一是落實好出口信保、融資信貸、貿(mào)易便利化等政策;清理規(guī)范進出口環(huán)節(jié)收費，落實出口退稅政策及管理規(guī)定，實現(xiàn)出口退稅從政策向制度的轉(zhuǎn)變。二是進一步支持民營企業(yè)在穩(wěn)外貿(mào)中發(fā)揮重要作用。三是鼓勵高技術(shù)、高質(zhì)量、高附加值產(chǎn)品出口，提升我國產(chǎn)品在全球價值鏈中的地位。四是加強“一帶一路”國際合作，優(yōu)化國際市場布局。

（四）以優(yōu)化供給為抓手促消費

一是盡快出臺促進汽車消費的詳細政策，以穩(wěn)汽車消費來托住商品消費“大頭”。二是增點步線提升城市消費，大力促進三四五線城市消費升級。三是擴大服務(wù)消費，進一步推進生活服務(wù)業(yè)提質(zhì)擴容，打造一批精品城鄉(xiāng)便民的消費服務(wù)中心。

（五）以民生首要問題為定位穩(wěn)就業(yè)

一是切實落實降低社會保險費率綜合方案，確保企業(yè)特別是小微企業(yè)社會保險繳費負擔有實質(zhì)性下降。二是加大失業(yè)保險費返還力度和幅度，切實落實對不裁員或少裁員的參保企業(yè)可返還其上年度實際繳納失業(yè)保險費50%的政策。三是做好高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、退役軍人等重點群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，實施對這些群體針對性強的就業(yè)項目和計劃。四是繼續(xù)開展大規(guī)模職業(yè)技能培訓，對培訓合格的失業(yè)人員給予職業(yè)培訓補貼。

（六）以確保地方財政可持續(xù)為核心防風險

一是大幅增加地方政府專項債券，使新增債務(wù)顯性化。二是在實現(xiàn)穩(wěn)定收益后，以市場化方式將成熟的專項債券項目證券化。三是按置換一批、變賣一批、發(fā)長期債來緩解存量債務(wù)壓力。四是對部分地方政府債務(wù)負擔難以為繼或陷入違約風險提前建立對應(yīng)處理機制和流程。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院體管所）