楊曉懌

自今年宏觀政策層面提出“到2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和”的國家目標(biāo)以來，許多領(lǐng)域的政策都出現(xiàn)了非常大的變化。

一方面是實(shí)現(xiàn)碳中和需要全行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行多方面的配合;另一方面是碳中和導(dǎo)致許多行業(yè)的目標(biāo)出現(xiàn)了重大變化，必須進(jìn)行對應(yīng)的調(diào)整。

縣城作為這一輪新型城鎮(zhèn)化吸納人口的重點(diǎn)區(qū)域，其建設(shè)目標(biāo)與理念同樣受到了極大的改變。在這樣的背景下，住建部出臺了《關(guān)于加強(qiáng)縣城綠色低碳建設(shè)的意見》（征求意見稿，以下簡稱《意見》），標(biāo)志著縣城未來的面貌與建設(shè)目標(biāo)將出現(xiàn)重大變化。

同時(shí)，新一輪政策變化也對地方政府是個(gè)非常大的挑戰(zhàn)，工作目標(biāo)與內(nèi)容將出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的變化。這就要求地方主政領(lǐng)導(dǎo)需要理解“雙碳”下發(fā)展新思維，并且在新思維的引領(lǐng)下，帶領(lǐng)縣城建設(shè)、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上新路子。

擺脫“大城市夢”

過去，許多縣城都有一個(gè)“大城市夢”，即以大城市的模式與樣板來建設(shè)縣城核心區(qū)。于是，一個(gè)個(gè)商業(yè)綜合體、高密度社區(qū)在許多縣城內(nèi)拔地而起。雖然展現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成績，但也與縣城的綜合環(huán)境顯得有些格格不入。

如流行于一二線城市的品牌商業(yè)綜合體開始下沉到“縣城”，但動輒數(shù)十萬方的商業(yè)面積，與縣城的實(shí)際消費(fèi)能力格格不入;對于建設(shè)用地并不緊張的地區(qū)來說，成片的高層住宅，不僅從高度上有些“違和”，也并不符合當(dāng)?shù)鼐用竦木幼⌒枨蟆?/p>

同時(shí)，在縣城不斷吸納人口、且繼續(xù)作為下一輪城鎮(zhèn)化吸納人口的重點(diǎn)區(qū)域后，縣城的建設(shè)規(guī)模紛紛達(dá)到了瓶頸。基層農(nóng)村卻不斷面臨人口流失、鄉(xiāng)村空心化的問題，許多宅基地、集體建設(shè)用地開始閑置或低效利用，土地利用不平衡的問題持續(xù)突出。

在這樣的大背景下，近期的土地制度改革與縣城綠色低碳建設(shè)開始結(jié)合。

一方面《意見》提出，“縣城建設(shè)應(yīng)疏密有度、錯落有致，既要防止盲目進(jìn)行高密度高強(qiáng)度開發(fā)，又要防止攤大餅式無序蔓延?？h城人口密度應(yīng)控制在每平方公里0.6萬至1萬人，縣城建成區(qū)的建筑總面積與建設(shè)用地面積的比值應(yīng)控制在0.6至0.8?！边@將推動縣城規(guī)模開始向外擴(kuò)張。

另一方面是農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，將農(nóng)村的富余建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)用地市場化，實(shí)現(xiàn)縣域建設(shè)用地總量不變情況下的建設(shè)用地分布變化。并且，在這個(gè)過程中也使得縣城發(fā)展的紅利與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村進(jìn)行共享，讓更多的居民享受到發(fā)展成果。

綠色出行是降低碳排放的重要組成部分，要實(shí)現(xiàn)“碳中和”的目標(biāo)是艱巨的，這不僅需要能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，還需要改變整個(gè)社會生產(chǎn)及居民生活的方式。

因此，在縣城低碳建設(shè)的過程中，也將推動廣大農(nóng)村、集體的發(fā)展，通過土地這一根本性資源要素，來實(shí)現(xiàn)更為公平的紅利分配。對廣大縣城來說，這是推動區(qū)域新一輪發(fā)展的核心因素，也是新思維中的“牛鼻子”。

如何更好的引導(dǎo)農(nóng)村閑置建設(shè)用地指標(biāo)的有價(jià)退出，是解決縣城建設(shè)瓶頸的核心問題，也是平衡城鄉(xiāng)收入差距、提高農(nóng)村人均可支配收入的關(guān)鍵。各地區(qū)應(yīng)當(dāng)關(guān)注后續(xù)省一級政府對農(nóng)村土地要素改革、縣城綠色建設(shè)的文件，并根據(jù)地方實(shí)際情況細(xì)化方案，通過市場化改革促進(jìn)縣域新一輪發(fā)展。

低碳和諧新縣城

在上一輪城鎮(zhèn)化的過程中，“大拆大建”問題較為突出。

雖然棚戶區(qū)、老舊城區(qū)改造免不了進(jìn)行拆遷，但挖山填河等非必要的改變自然環(huán)境卻也十分普遍。如許多地區(qū)為了提升區(qū)域價(jià)值，借水利工程在縣域中新建人工湖;或人為將自然山體破壞，不僅花費(fèi)甚大，也是對自然環(huán)境的破壞。

因此，《意見》提出，“縣城建設(shè)應(yīng)充分利用原有地形地貌，不挖山、不填湖，不破壞原有的山水環(huán)境，保持山水脈絡(luò)和自然風(fēng)貌?？h城綠化美化主要采用鄉(xiāng)土樹種，實(shí)現(xiàn)縣城風(fēng)貌與周邊農(nóng)林牧業(yè)景觀有機(jī)融合。充分利用縣城自然環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)綠道和綠色游憩空間等建設(shè)?！?/p>

這既是建設(shè)環(huán)境友好型社會、進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的要求，也是“碳中和”宏觀目標(biāo)帶來的、不進(jìn)行非必要的碳排放的具體要求。未來的縣城建設(shè)，將根據(jù)不同的現(xiàn)實(shí)與地理環(huán)境，建設(shè)與自然融為一體、低碳和諧發(fā)展的新型縣城。

對縣城來說，這意味著在進(jìn)行新一輪發(fā)展規(guī)劃時(shí)，需要從“雙碳”目標(biāo)、政策引導(dǎo)、可持續(xù)發(fā)展等多方面重新思考。用新時(shí)代新思維去建設(shè)綠色經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展、以人為本的環(huán)境友好型城市。

小型化、分散化、生態(tài)化

近年來，城鎮(zhèn)化不再強(qiáng)調(diào)推進(jìn)速度，而是強(qiáng)調(diào)質(zhì)量，以及“以人為核心”。在后城鎮(zhèn)化時(shí)代，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，才能支撐縣域經(jīng)濟(jì)得到有效發(fā)展。

因此，去年發(fā)改委就提出了關(guān)于支持縣城進(jìn)行“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的各項(xiàng)建設(shè)目標(biāo)，并為縣城建設(shè)提供新型城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債券、地方政府專項(xiàng)債券、縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)專項(xiàng)信貸支持，提供多渠道的資金來源，幫助縣城提高公共服務(wù)的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。

同時(shí)，《意見》中還強(qiáng)調(diào)：縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要適合本地特點(diǎn)，以小型化、分散化、生態(tài)化方式為主，降低建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)成本。倡導(dǎo)大分散與小區(qū)域集中相結(jié)合的基礎(chǔ)設(shè)施布局方式，因地制宜布置分布式能源、污水處理等設(shè)施，減少輸配管線建設(shè)和運(yùn)行成本，并與周邊自然生態(tài)環(huán)境有機(jī)融合。

這使得未來的縣城，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)布局也將出現(xiàn)很大的變化，既要跟隨縣域規(guī)模的擴(kuò)大、為流入的人口提供更好的公共服務(wù);又要根據(jù)“碳中和”的宏觀目標(biāo)與實(shí)際情況，選擇低排放、綠色環(huán)保、低運(yùn)行成本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營方式。

當(dāng)然，這一改變也是縣級城投隨之市場化轉(zhuǎn)型的良好機(jī)會。根據(jù)蓬勃發(fā)展的公共服務(wù)需求，從政府融資平臺逐漸轉(zhuǎn)型為城市公共服務(wù)的運(yùn)營商、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的提供者。在轉(zhuǎn)型的過程中，同樣可以憑借綠色債券、碳中和債券為地方建設(shè)獲得更低成本的融資。

在近期國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中，也明確提出“清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算”。

對于縣級政府來說，新一輪基礎(chǔ)設(shè)施提升以及市場化運(yùn)營，是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的機(jī)會，也是推進(jìn)地方城投公司轉(zhuǎn)型的最佳契機(jī)。

建設(shè)“小而美”社區(qū)

要實(shí)現(xiàn)“碳中和”的目標(biāo)是艱巨的，這不僅需要能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，還需要改變整個(gè)社會生產(chǎn)及居民生活的方式。

其中，綠色出行是降低碳排放的重要組成部分。對于大城市來說，將進(jìn)一步推進(jìn)公共交通的發(fā)展;而對縣城來說，則是建設(shè)“小而美”的社區(qū)，發(fā)展“步行可達(dá)”的縣城生活。

因此，《意見》中提出，要打造適宜步行的縣城交通體系，建設(shè)連續(xù)通暢的步行道網(wǎng)絡(luò)。打通步行道斷頭道路，連接中斷節(jié)點(diǎn)，優(yōu)化過街設(shè)施，清理違法占道行為，提高道路通達(dá)性。完善安全措施，加強(qiáng)管理養(yǎng)護(hù)，確保步行道通行安全。

要合理確定縣城居住社區(qū)規(guī)模，加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施配套，因地制宜配置生活污水和垃圾處理等設(shè)施。探索以街區(qū)為單元統(tǒng)籌建設(shè)公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、文化體育等設(shè)施，加強(qiáng)社區(qū)綠化、公共活動空間場所建設(shè)，打造尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。

這意味著未來縣城建設(shè)的目標(biāo)與規(guī)劃理念，也將出現(xiàn)很大變化。一切圍繞著“綠色低碳”的發(fā)展目標(biāo)與生活方式，構(gòu)建“小而美”社區(qū)與環(huán)境友好型的縣城。

“十四五”期間，縣城作為這一輪城鎮(zhèn)化吸納人口的主力軍，即將面臨新一輪建設(shè)。同時(shí)，“碳中和”的目標(biāo)也將改變縣城的發(fā)展目標(biāo)與建設(shè)方式。這將是縣城發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)，自然也是新的機(jī)會。

在這些系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變的過程中，未來五年縣城的發(fā)展方式將產(chǎn)生非常大的變化。地方政府必須以新政策、新理念為根本，在新目標(biāo)下改變傳統(tǒng)思維，用更市場化的模式、更靈活的手段、更因地制宜的策略，實(shí)現(xiàn)縣城新一輪發(fā)展。