韋 欣 徐 佳

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國行政區(qū)劃的基礎(chǔ)單元，是公共服務(wù)供給的“最后一公里”，也是國家基層治理現(xiàn)代化的根基所在。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視我國行政區(qū)劃工作，強(qiáng)調(diào)“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢，用不好也可能成為掣肘” (習(xí)近平，2014)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道治理體制的建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。截至2019 年12 月，我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)37 613 個(gè)。隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃格局難以滿足經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)調(diào)整的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展面臨著土地分散、人口老齡化、村莊空心化等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的區(qū)劃改革能夠優(yōu)化空間資源，有效提升基層空間治理水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，具有極為重要的戰(zhàn)略意義。

過去二十余年，全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整工作在政府的主導(dǎo)下順利進(jìn)行。2001 年，中華人民共和國民政部(以下簡稱“民政部”)、原中華人民共和國農(nóng)業(yè)部(以下簡稱“原農(nóng)業(yè)部”)等七部委聯(lián)合出臺了《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，明確了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、機(jī)構(gòu)精簡、人員分流” 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方向。2021 年，中共中央國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，要“優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政區(qū)劃設(shè)置，確保管理服務(wù)有效覆蓋常住人口”。這些改革舉措促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃設(shè)置的科學(xué)調(diào)整，構(gòu)建了簡約高效、多方協(xié)同的基層治理新格局。眾多研究表明，行政區(qū)劃邊界會(huì)造成空間分割，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的異質(zhì)性和不連續(xù)性，從而可能阻礙經(jīng)濟(jì)增長(Alesina 和Zhuravskaya，2011)。尤其是在行政區(qū)劃細(xì)碎化的格局下，地方政府之間可能產(chǎn)生過度競爭從而帶來制度壁壘，進(jìn)一步阻礙要素的自由流動(dòng)和市場的一體化(王賢彬和聶海峰，2010；胡家勇，2016)。目前，我國正面臨土地要素制約和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的雙重挑戰(zhàn)，如何通過優(yōu)化基層行政區(qū)劃設(shè)置，促進(jìn)公共服務(wù)的空間布局與經(jīng)濟(jì)功能相匹配，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，成為行政區(qū)劃改革研究的重要議題。在實(shí)際應(yīng)用中，如何根據(jù)城市化進(jìn)程動(dòng)態(tài)調(diào)整政府規(guī)模，優(yōu)化基層政府?dāng)?shù)量和所轄范圍，打破原有行政區(qū)劃之間的市場壁壘，重塑經(jīng)濟(jì)的空間格局，推動(dòng)各類要素和服務(wù)的優(yōu)化配置，也是需要進(jìn)一步研究的實(shí)踐問題。

關(guān)于行政區(qū)劃改革如何影響經(jīng)濟(jì)增長的研究主要集中在“撤縣設(shè)區(qū)” “省直管縣”等區(qū)縣及以上級別的改革。例如，李郇和徐現(xiàn)祥(2015)發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)能夠促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和房地產(chǎn)消費(fèi)，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。盧盛峰等(2017)發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)強(qiáng)化了轄區(qū)政府在公共服務(wù)事務(wù)上的支出，對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了促進(jìn)作用。唐為(2019)研究了撤縣設(shè)區(qū)改革，發(fā)現(xiàn)地級市政府的統(tǒng)籌能力得到了強(qiáng)化，原市轄區(qū)和被合并縣交界處的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平得到了提高。劉沖等(2014)發(fā)現(xiàn)，省直管縣改革通過增加財(cái)政收入刺激了經(jīng)濟(jì)增長，但這種行政分權(quán)方式仍然依賴投資帶動(dòng)，未能從根本上提高生產(chǎn)率和資源配置效率。賈俊雪等(2013)發(fā)現(xiàn)，省直管縣改革抑制了縣域經(jīng)濟(jì)的增長，但在一定程度上有助于改革縣域的財(cái)政解困。才國偉和黃亮雄(2010)發(fā)現(xiàn)，省直管縣對于經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)效果要弱于強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，兩種措施共同使用對提高財(cái)政支出和經(jīng)濟(jì)增長的作用更為明顯。

基層行政單元的合并重組并非中國特有，各國學(xué)者都曾對相關(guān)改革進(jìn)行過研究，并為學(xué)界所持續(xù)關(guān)注，這一問題的核心在于政府的最優(yōu)規(guī)模與公共服務(wù)供給效率之間的相互關(guān) 系 (Alesina 和Spolaore，1997；Alesina 和Spoloore，2003)。例 如，Hawkins 等(1991)認(rèn)為，基層行政單元的數(shù)量與其管轄范圍呈現(xiàn)此消彼長的關(guān)系，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的同時(shí)減小鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄面積，會(huì)影響基層公共服務(wù)供給的規(guī)模效應(yīng)。Hansen 等(2014)基于丹麥2003—2011 年的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)區(qū)劃合并在短時(shí)間內(nèi)改善了地方政府的財(cái)政狀況。Egger等(2022)在德國1998—2013 年區(qū)劃改革數(shù)據(jù)上的研究發(fā)現(xiàn)，主動(dòng)的合并可以顯著提高地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活躍度，而被動(dòng)的合并則不利于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。Pickering 等(2020)則研究了日本的區(qū)劃改革，發(fā)現(xiàn)政府會(huì)給予合并后人口密度更大、城鎮(zhèn)化程度更高地區(qū)更多的公共服務(wù)支持。

國內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等區(qū)縣以下級別的基層行政區(qū)劃改革研究業(yè)已見諸文獻(xiàn)，但主要以案例分析和個(gè)別省份的事實(shí)證據(jù)為主。例如，羅宏翔和哈穎(2005)基于理論分析認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并有利于農(nóng)村空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；魯靜芳和左停(2006)以蘇北案例發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化有正向影響；賀大興(2012)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并能夠減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，但減少了公共服務(wù)供給；賴德勝等(2022)基于四川省的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對鄉(xiāng)村振興有促進(jìn)作用，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的地區(qū)效果更為顯著；劉窮志和苗高杰(2019)基于河南省2005 年的改革發(fā)現(xiàn)精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)有助于財(cái)政解困。然而，從公共服務(wù)規(guī)模效應(yīng)角度探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對經(jīng)濟(jì)的影響在文獻(xiàn)中鮮有涉及。因此，本文基于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，采用雙重差分法分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響及其機(jī)制。研究表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革提高了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，使人均生產(chǎn)總值增長約2.6%。機(jī)制分析表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并能夠更好地發(fā)揮公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，改善資源配置效率，提高企業(yè)產(chǎn)出水平，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的集聚與增長。

本文相對于現(xiàn)有文獻(xiàn)的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先，本文采用了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)證方法，全面系統(tǒng)地研究了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用以及其影響機(jī)制，為深化國家基層治理現(xiàn)代化體制改革提供了經(jīng)驗(yàn)參考和理論依據(jù)。其次，本文從兩個(gè)方面深入探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對縣域經(jīng)濟(jì)增長的作用機(jī)制，即公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚效應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并能夠有效促進(jìn)公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，提高資源配置效率，進(jìn)而提升企業(yè)產(chǎn)出水平，從而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)集聚與增長。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對經(jīng)濟(jì)增長的影響存在區(qū)域差異。在人口密度較高的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的邊際成本較低，能夠更好地發(fā)揮正外部性，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)。在長三角和珠三角城市群，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并能夠有效地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；而在胡煥庸線①胡煥庸線，又稱黑河—騰沖線，從黑龍江省黑河市到云南省騰沖市，大致為45 度傾斜直線。胡煥庸線是一條反映我國人口發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局的分界線，其東側(cè)分布著我國94%的人口(2000 年第五次全國人口普查資料)。以西地區(qū)，改革則能夠顯著促進(jìn)第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以上結(jié)論為公共服務(wù)供給與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，豐富了相關(guān)文獻(xiàn)的研究內(nèi)容。

二、改革背景及理論分析

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制歷史沿革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制歷史沿革是中國行政管理演進(jìn)的重要組成部分，其變遷反映了中國政治制度和社會(huì)組織的演進(jìn)歷程。自周代“鄉(xiāng)制” 確立起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家治理的最基層單元，歷經(jīng)秦、隋、唐、宋、元、明、清等朝代的變革和完善，逐漸成為中國政治體系的基石。在20 世紀(jì)，特別是中華人民共和國成立后，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制經(jīng)歷了多次重大變革。20 世紀(jì)50 年代初期，鄉(xiāng)級政府得到廣泛建立，人民公社制度成為農(nóng)村基層政府的組織形式，初步形成了較強(qiáng)的基層治理能力。80 年代后期，我國開始重構(gòu)國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，推動(dòng)了“鄉(xiāng)政村治” 的基層格局，逐步形成以鄉(xiāng)政府為主導(dǎo)、村級自治為基礎(chǔ)的新格局。然而新建鄉(xiāng)的規(guī)模普遍較小，建制鎮(zhèn)的數(shù)量迅速增加，“包產(chǎn)到戶” 帶來的鄉(xiāng)村生產(chǎn)資源分化與支配性權(quán)力增長相互背離的現(xiàn)象逐漸凸顯。1986 年后正式開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，旨在解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量過多、職能重疊等問題，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的效率和質(zhì)量。此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并在2002 年達(dá)到高峰(見圖1)，地區(qū)分布上以四川省最多，江蘇省及山東省次之(見圖2)。在此后的改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革持續(xù)進(jìn)行，通過合并、精簡機(jī)構(gòu)等方式，逐步實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的精簡化和職能的轉(zhuǎn)變。

圖2 1997—2020 年鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革的地區(qū)分布

十八大以來，我國在基層治理現(xiàn)代化建設(shè)方面持續(xù)加大力度。2018 年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》指出，應(yīng)借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特點(diǎn)和便民服務(wù)需要，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。2021 年中共中央國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政區(qū)劃設(shè)置，確保管理服務(wù)有效覆蓋常住人口。這些改革方案和意見強(qiáng)調(diào)了簡約高效、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置以及提升基層治理效能等目標(biāo)，旨在進(jìn)一步強(qiáng)化基層治理，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的適應(yīng)性和便民服務(wù)水平，為中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，以“基層之治” 夯實(shí)“中國之治”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的演進(jìn)歷程反映了中國政治制度的發(fā)展脈絡(luò)，也是國家治理能力因應(yīng)時(shí)代需要不斷完善與提升的縮影。

(二)理論分析

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍位于縣域，具有規(guī)模不一、地形多樣、人口分布不均的特點(diǎn)，其平均人口密度相對城市中心區(qū)域較低，人口集聚度也較為分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革通過將規(guī)模較小的多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能產(chǎn)生兩種主要作用機(jī)制——規(guī)模效應(yīng)和擁擠效應(yīng)。規(guī)模效應(yīng)體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，地方公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施得到了提升，這是由于更大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以更有效地配置資源，提高服務(wù)供給效率，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，隨著合并規(guī)模的增加，人們對公共服務(wù)的異質(zhì)性偏好可能增加，這會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)的擁擠效應(yīng)，即公共服務(wù)提供效率下降。在整體鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革進(jìn)程中，根據(jù)縣域樣本遠(yuǎn)多于城市樣本的現(xiàn)實(shí)情況，以及縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口密度較低、人口集聚度較低的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的規(guī)模效應(yīng)可能明顯高于擁擠效應(yīng)。合并后形成的更大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠更好地利用資源，提升公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的效能，為地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健增長提供有效支持，從而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。由此，本文提出假說1。

假說1:鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有顯著提升效果。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了多維效應(yīng)。首先，在行政管理層面，合并能夠降低行政人員和財(cái)政開支，節(jié)約行政管理資源，降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單位成本。合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施需求，如路網(wǎng)交通、互聯(lián)網(wǎng)、水電等。規(guī)?；ㄔO(shè)能夠降低這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本，更高效地服務(wù)更大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而公共服務(wù)效率得以提高，企業(yè)營商、交通、管理、信息溝通等成本有所降低，能夠吸引更多企業(yè)投資進(jìn)入該區(qū)域，促進(jìn)現(xiàn)有企業(yè)的擴(kuò)張和投資規(guī)模增長，并進(jìn)一步產(chǎn)生集聚效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)發(fā)展水平較高、生產(chǎn)要素較充足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及投資環(huán)境良好，且縣域財(cái)政實(shí)力相對較強(qiáng)，更易吸引外來資金和人才。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，資源重新得到合理配置，進(jìn)一步推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。同時(shí)，這些地區(qū)以二三產(chǎn)業(yè)為主，擁有大量高科技產(chǎn)業(yè)，合并后通過合理資源配置，有助于產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步升級調(diào)整，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競爭力和發(fā)展?jié)摿Α＞C上所述，本文提出假說2。

假說2:鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并通過提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，可以促進(jìn)資本生產(chǎn)要素流動(dòng)，推動(dòng)企業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

人口規(guī)模對地區(qū)的規(guī)模效應(yīng)有著重要影響。大城市通常具有較強(qiáng)的規(guī)模效應(yīng)，這一效應(yīng)體現(xiàn)在人口集聚能夠提升大城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率，進(jìn)而降低人均公共成本，增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)。然而，人口規(guī)模越大的地區(qū)也越有可能吸引更多的人口集聚。人口流入增多會(huì)促使地方政府提供更多的公共服務(wù)，從而進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長；相反，人口流出會(huì)減少地方政府對公共物品的提供，可能減緩經(jīng)濟(jì)增長速度(Tiebout，1956；王偉同和魏勝廣，2016)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并涉及大量的協(xié)調(diào)與管理工作，包括不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理和人力資源整合、新制度的建立與執(zhí)行等，從而會(huì)增加管理的復(fù)雜性，可能導(dǎo)致政策實(shí)施和執(zhí)行效率下降，影響公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。同時(shí)，合并后如果地區(qū)人口過密過高，可能會(huì)帶來公共服務(wù)的擁擠效應(yīng)，使公共服務(wù)提供效率下降，阻礙規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮。根據(jù)上述分析，本文認(rèn)為在人口集聚地區(qū)，更易發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，能夠更有效地優(yōu)化資源配置、提升公共服務(wù)效率，進(jìn)而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。而政策的不利影響可能主要集中在那些土地面積大但人口相對較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并樣本。由此，本文提出假說3。

假說3:鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并在人口集聚地區(qū)能夠更有效地發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提升公共服務(wù)的使用效率，進(jìn)而推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)計(jì)量模型構(gòu)建

本文以2000—2019 年間各鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革的實(shí)施作為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，將樣本時(shí)間內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革的區(qū)縣作為實(shí)驗(yàn)組，未實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的區(qū)縣作為對照組，采用雙重差分法估計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對縣域經(jīng)濟(jì)增長的影響，具體實(shí)證模型設(shè)定如下:

其中，被解釋變量Yit表示i區(qū)縣在t年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。Mergerit為核心解釋變量，當(dāng)i區(qū)縣在第t年已經(jīng)實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革時(shí)取值為1，否則取值為0。γi是縣級固定效應(yīng)，以控制不隨時(shí)間變化的地區(qū)特征，從而將實(shí)驗(yàn)組與對照組的固有差異予以剔除，如自然條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和區(qū)位條件差異等；λt是年份固定效應(yīng)，以剔除隨時(shí)間變化的各種影響因素，如宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期等；由于某些區(qū)縣的固有特征既可能對該區(qū)縣是否進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革產(chǎn)生影響，也可能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展隨時(shí)間變化的趨勢產(chǎn)生影響，因此，本文參照Li 等(2016)的做法，在雙重差分模型中控制了區(qū)縣初始特征(Xi)與年份固定效應(yīng)的交互項(xiàng)，從而允許區(qū)域特征對被解釋變量的影響在改革前后各期有所差異。本文還對所選擇的控制變量進(jìn)行了隨機(jī)性檢驗(yàn)，在計(jì)量回歸中進(jìn)一步控制各城市和區(qū)縣的特征變量。β1是本文關(guān)心的回歸系數(shù)，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，若β1顯著大于0，表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對經(jīng)濟(jì)增長有促進(jìn)作用。εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。本文將標(biāo)準(zhǔn)誤聚類到縣級層面。

(二)數(shù)據(jù)說明與描述性統(tǒng)計(jì)

(1)被解釋變量。本文選取區(qū)縣總量GDP 的自然對數(shù)、人均GDP 的自然對數(shù)和單位土地面積GDP 的自然對數(shù)來衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。其中，區(qū)縣GDP 度量經(jīng)濟(jì)增長的總量狀況，人均GDP 反映單位人口的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，地均GDP 則反映行政區(qū)域內(nèi)每平方公里的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。此外，本文選取區(qū)縣第一產(chǎn)業(yè)比重、第二產(chǎn)業(yè)比重和第三產(chǎn)業(yè)比重來衡量區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

(2)解釋變量。通過查閱民政部縣級以下行政區(qū)劃變更情況以及各省政府官方網(wǎng)站，我們手工整理了2000—2019 年全國9 376 個(gè)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2 628 個(gè)改革區(qū)縣名稱及其改革時(shí)間，利用以上信息構(gòu)建核心解釋變量Mergerit，并作如下處理:剔除無下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)縣；對被解釋變量進(jìn)行前后1%縮尾法處理；剔除數(shù)據(jù)缺省樣本。

(3)控制變量。本文控制了一系列可能影響縣域和城市經(jīng)濟(jì)增長水平的變量。在城市層面，就業(yè)狀況以每萬人從業(yè)人員數(shù)的自然對數(shù)衡量，公共服務(wù)以小學(xué)在校學(xué)生數(shù)的自然對數(shù)衡量。在區(qū)縣層面，行政區(qū)面積以區(qū)縣當(dāng)年行政區(qū)劃面積的自然對數(shù)衡量，人口規(guī)模以區(qū)縣當(dāng)年戶籍人口的自然對數(shù)衡量，公共服務(wù)以醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)的自然對數(shù)衡量，金融服務(wù)以居民儲蓄存款余額的自然對數(shù)和年末金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額自然對數(shù)衡量。各級行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均以第二、第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值比重衡量。這些數(shù)據(jù)來源于歷年《中國縣(市)社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》以及各市縣統(tǒng)計(jì)年鑒等。本文使用的主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表1 所示。

表1 描述性統(tǒng)計(jì)

(三)一階段回歸結(jié)果

結(jié)合截至2019 年底已經(jīng)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革的726 個(gè)區(qū)縣的特征，本文嘗試提取影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革區(qū)縣選擇的先決因素，以控制發(fā)生改革區(qū)縣選擇可能存在的內(nèi)生性問題。本文以“是否已進(jìn)行‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并’ ” 作為因變量，以區(qū)縣層面的行政面積、區(qū)縣戶籍人口、一產(chǎn)比重、二產(chǎn)比重、電話用戶數(shù)、財(cái)政收入、財(cái)政支出、居民儲蓄、金融機(jī)構(gòu)貸款、小學(xué)在校學(xué)生數(shù)、醫(yī)院床位數(shù)和福利院床位數(shù)，以及城市層面的GDP、就業(yè)人數(shù)、一二產(chǎn)比重、財(cái)政收入、財(cái)政支出和小學(xué)在校學(xué)生數(shù)為解釋變量，同時(shí)控制區(qū)縣固定效應(yīng)和基期變量×年份固定效應(yīng)?；貧w結(jié)果如表2 所示。結(jié)果標(biāo)明，區(qū)縣是否進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革主要受區(qū)縣面積、區(qū)縣人口規(guī)模、區(qū)縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)縣金融服務(wù)情況和區(qū)縣公共服務(wù)，以及所在城市的經(jīng)濟(jì)水平、就業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)的影響。因此，在回歸模型中應(yīng)加入上述特征變量，以控制發(fā)生改革區(qū)縣選擇可能存在的內(nèi)生性問題。

表2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革區(qū)縣選擇的隨機(jī)性檢驗(yàn)結(jié)果

四、實(shí)證結(jié)果

(一)基準(zhǔn)結(jié)果

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革可能對所在區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平產(chǎn)生明顯的促進(jìn)作用，其具體表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)總量的提升、人均生產(chǎn)總值和地區(qū)平均生產(chǎn)總值的增長，本文首先對假說1 進(jìn)行檢驗(yàn)。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革具備分階段逐步推進(jìn)的特征，本文在對模型(1)進(jìn)行估計(jì)的基礎(chǔ)上，采用Baker 等(2021)提出的交錯(cuò)雙重差分法，來評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對經(jīng)濟(jì)的影響，結(jié)果詳見表3。第(1)—(3)列僅控制了縣級固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對區(qū)縣生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值和地區(qū)平均生產(chǎn)總值的影響估計(jì)系數(shù)均為正數(shù)，且在1%顯著性水平上通過檢驗(yàn)，這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革明顯促進(jìn)了區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)增長。第(4)—(6)列在此基礎(chǔ)上增加了縣級和城市層面的控制變量，以控制遺漏變量偏誤，觀察到鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的系數(shù)絕對值雖有所減小，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的規(guī)模效應(yīng)仍然顯著。第(7)—(9)列報(bào)告了交錯(cuò)雙重差分法的估計(jì)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對區(qū)縣經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用依然顯著。以上結(jié)果表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革能夠有效地促進(jìn)縣級經(jīng)濟(jì)的增長。

表3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對區(qū)縣經(jīng)濟(jì)增長的影響

注:???、??、?為在1%、5%、10%的水平上顯著；括號內(nèi)為聚類 (cluster)到區(qū)縣層面的標(biāo)準(zhǔn)誤；后同。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.檢驗(yàn)平行趨勢假設(shè)

從基準(zhǔn)回歸結(jié)果來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對地方經(jīng)濟(jì)增長帶來了顯著的正向影響。但使用雙重差分法進(jìn)行政策效果估計(jì)需要滿足一定的前提假設(shè)，即在政策發(fā)生前，實(shí)驗(yàn)組和對照組之間不存在系統(tǒng)性差異。為了檢驗(yàn)平行趨勢假定，本文采用事件研究法，檢驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革前后年份經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)態(tài)變化，具體構(gòu)建模型如式(2)所示:

其中，Yit為總量GDP 和人均GDP。Mergerti0＋j代表實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并前后的事件窗口虛擬變量，ti0為區(qū)縣i實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革當(dāng)年，ti0＋j表示改革前2—6 年及以前年份，或改革后0—3 年及以后年份的各個(gè)時(shí)期，改革前1 年為對照組。借鑒Fajgelbaum 等(2020)的做法，本文將小于或等于－6 的相對年份統(tǒng)一設(shè)置為－6，將大于或等于3 的相對年份統(tǒng)一設(shè)置為＋3，由此得到以相對年份－6 和＋3 為基準(zhǔn)年份的估計(jì)系數(shù)。其余變量設(shè)定與基準(zhǔn)模型相同，標(biāo)準(zhǔn)誤仍然聚類到區(qū)縣層面。估計(jì)結(jié)果如圖3 所示。結(jié)果顯示，γj(j<0)估計(jì)系數(shù)均不顯著，表明在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之前，實(shí)驗(yàn)組與對照組的區(qū)縣總量與人均GDP 趨勢沒有明顯差異，因此滿足事前平行趨勢。而實(shí)驗(yàn)組改革之后，其與對照組的區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異才開始顯現(xiàn)，且隨時(shí)間推移呈現(xiàn)逐步增強(qiáng)趨勢，這在很大程度上表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的確促進(jìn)了區(qū)縣經(jīng)濟(jì)增長，且影響具有長期持續(xù)性。為了進(jìn)一步檢驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對地方經(jīng)濟(jì)增長密度的影響，本文繼續(xù)考察地均GDP 的實(shí)證結(jié)果。其中，地均GDP＝區(qū)縣當(dāng)年GDP 產(chǎn)值/當(dāng)年所轄地區(qū)面積，其余變量設(shè)定與方程(2)相同，標(biāo)準(zhǔn)誤聚類到區(qū)縣層面，估計(jì)結(jié)果與GDP 總量及人均GDP 結(jié)果類似。

圖3 平行趨勢檢驗(yàn)

2.其他穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(1)干擾政策:擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣和省直管縣。在樣本期間，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革，其他改革也可能對結(jié)果產(chǎn)生干擾，尤其是部分省份2004 年起還實(shí)施了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、省直管縣等改革。省直管縣為市縣之間財(cái)政體制上的分權(quán)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣則是市縣之間行政管理權(quán)限上的分權(quán)，都是旨在打破既有體制對區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛而將權(quán)力下放的改革舉措。為了剔除這兩項(xiàng)改革的影響，本文在基準(zhǔn)回歸模型的基礎(chǔ)上，加入了“是否擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣” “是否省直管縣” 兩個(gè)控制變量。在區(qū)縣被列為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的當(dāng)年及以后，虛擬變量“是否擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣” 取值為1，否則取值為0，同理構(gòu)造虛擬變量“是否省直管縣”，然后將這兩個(gè)控制變量分別加入基準(zhǔn)回歸，結(jié)果如表4 所示。由表4 的結(jié)果可知，在考慮以上區(qū)縣財(cái)權(quán)和事權(quán)改革的干擾因素后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對地方經(jīng)濟(jì)增長影響的估計(jì)系數(shù)依然顯著為正，表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革顯著提升了區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這與前文得到的估計(jì)結(jié)果基本一致。

表4 擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣和省直管縣政策穩(wěn)健性結(jié)果

(2)干擾政策:“鄉(xiāng)財(cái)縣管” 改革。在同一時(shí)期，“鄉(xiāng)財(cái)縣管” 改革在全國范圍內(nèi)推行，這一改革實(shí)行縣鄉(xiāng)“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收支、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式，由縣級財(cái)政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支。鄉(xiāng)財(cái)縣管可能從優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)兩個(gè)方面促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了剔除這一改革的潛在影響，本文引入了相關(guān)虛擬變量。若某區(qū)縣當(dāng)年已經(jīng)實(shí)施鄉(xiāng)財(cái)縣管改革，則取值為1，否則取值為0，結(jié)果如表5 所示。在控制了鄉(xiāng)財(cái)縣管改革的影響后，β1的系數(shù)依然顯著為正，表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革顯著提升了縣域經(jīng)濟(jì)水平，與此前得到的估計(jì)結(jié)果基本一致。

表5 鄉(xiāng)財(cái)縣管政策穩(wěn)健性結(jié)果

(3)安慰劑檢驗(yàn)。為了進(jìn)一步排除可能存在的遺漏變量對實(shí)證分析有效性的影響，本文借鑒Lu 等(2017)的方法，在樣本中隨機(jī)抽取與實(shí)驗(yàn)組數(shù)量相等的區(qū)縣作為模擬實(shí)驗(yàn)組，每次抽取得到的剩余區(qū)縣為模擬對照組，重復(fù)隨機(jī)抽樣500 次后，運(yùn)用模型(1)分別對模擬樣本組進(jìn)行估計(jì)，由此得到核心解釋變量Mergerit的500 組估計(jì)系數(shù)，作為進(jìn)一步的安慰劑檢驗(yàn)。①因篇幅所限，本文省略了安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果，感興趣的讀者可向作者索取。由估計(jì)系數(shù)的密度分布可知，隨機(jī)回歸系數(shù)均值接近于0，遠(yuǎn)小于本文基準(zhǔn)回歸中的真實(shí)回歸系數(shù)，說明在500 次的隨機(jī)抽樣中，合并政策對隨機(jī)抽取的實(shí)驗(yàn)組影響并不顯著。這在一定程度上排除了一些不可觀測的因素以及其他替代性解釋對估計(jì)結(jié)果的干擾。

五、影響機(jī)制分析

過于分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局和小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往會(huì)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)生產(chǎn)和服務(wù)的成本，從而帶來規(guī)模效益下降從而經(jīng)濟(jì)效益下降的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革的主要目的在于通過增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模來降低公共服務(wù)供給的成本，促進(jìn)資源和要素的自由流動(dòng)，推動(dòng)市場一體化發(fā)展，并增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)(Alesina 和Spolaore，1997；2003)。然而，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，人們對公共服務(wù)偏好的多樣性可能會(huì)增加，從而導(dǎo)致集體行動(dòng)和協(xié)商的成本上升，公共物品的供給效率下降。本部分將從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的微觀影響、公共服務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模之間的關(guān)系以及人口流動(dòng)與集聚等角度，深入探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響機(jī)制。

(一)公共基礎(chǔ)設(shè)施與企業(yè)的集聚效應(yīng)

從微觀層面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并會(huì)對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的投資、進(jìn)入和生產(chǎn)等微觀決策產(chǎn)生影響。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之前，只有屬于特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)才能充分享受該鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)。然而，在合并之后，轄區(qū)內(nèi)部的一體化打破了原有行政邊界所造成的市場壁壘和流動(dòng)障礙。這種變化一方面可以擴(kuò)大企業(yè)的市場范圍，另一方面可以使合并前屬于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)獲得更加全面多樣的公共服務(wù)資源。這種變革提高了企業(yè)的進(jìn)入意愿和投資規(guī)模，促進(jìn)了企業(yè)集聚和生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，從而推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的增長。本文選擇了改革后區(qū)縣內(nèi)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)單位數(shù)的對數(shù)、固定資產(chǎn)投資的對數(shù)、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的對數(shù)作為衡量企業(yè)進(jìn)入、投資和生產(chǎn)的變量，以探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響，回歸結(jié)果如表6 所示。第(1)—(3)列的結(jié)果表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并提高了企業(yè)的進(jìn)入數(shù)、企業(yè)的投資規(guī)模和生產(chǎn)總量。這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并有助于促進(jìn)企業(yè)的進(jìn)入和投資等生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的增長?；谝陨习l(fā)現(xiàn)，本文進(jìn)一步以區(qū)縣人均道路面積的自然對數(shù)與是否發(fā)生過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的交互項(xiàng)作為核心解釋變量，來研究區(qū)縣公共服務(wù)供給水平與鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的交互作用對縣級經(jīng)濟(jì)增長的影響。第(4)—(7)列的結(jié)果顯示，區(qū)縣原有的基礎(chǔ)設(shè)施供給水平越高，就越能夠通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并促進(jìn)企業(yè)的進(jìn)入和投資，提升企業(yè)的生產(chǎn)水平，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)縣人均GDP 的增長。這個(gè)結(jié)果驗(yàn)證了假說2，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并通過發(fā)揮公共物品的規(guī)模效應(yīng)可以分?jǐn)偣卜?wù)的供給成本，提高公共物品的使用效率，從而促進(jìn)縣級經(jīng)濟(jì)的增長。

表6 公共基礎(chǔ)設(shè)施與企業(yè)的集聚效應(yīng)

(二)人口流動(dòng)與公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)

自20 世紀(jì)80 年代以來，中國人口流動(dòng)規(guī)模和速度顯著增加。通常情況下，人口規(guī)模較大的地區(qū)往往具有更顯著的規(guī)模效應(yīng)。一方面，人口集聚能夠提高大城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率，減少人均公共成本，增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)。另一方面，人口規(guī)模較大的地區(qū)往往更具吸引力，能夠吸引更多人口聚集。隨著人口流入增加，地方政府對公共服務(wù)的供給也會(huì)相應(yīng)增加，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；相反，如果人口流出增加，地方政府對公共物品的供給也會(huì)減少，可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長放緩(Tiebout，1956；王偉同和魏勝廣，2016)。

我們計(jì)算了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模與鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積的比值，以此作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口密度指標(biāo)，并在區(qū)縣層面進(jìn)行了求均值處理。我們將人口密度排名在全國前1/4 的區(qū)縣定義為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密度大的區(qū)縣，將人口密度排名在全國后1/4 的區(qū)縣定義為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密度小的區(qū)縣。表7 呈現(xiàn)了分組回歸的結(jié)果。從第(1)列和第(2)列的結(jié)果可以看出，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密度大的區(qū)縣中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對區(qū)縣經(jīng)濟(jì)增長具有顯著的促進(jìn)作用，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密度小的區(qū)縣中則沒有顯著影響。這兩列結(jié)果一起證實(shí)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革的作用機(jī)制與規(guī)模效應(yīng)相關(guān)。與此同時(shí)，人口流動(dòng)可能對公共物品的規(guī)模效應(yīng)產(chǎn)生影響。高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的城市擁有更多且更高質(zhì)量的教育資源和就業(yè)機(jī)會(huì)等公共服務(wù)，對人才的吸引力更大。當(dāng)人口流入數(shù)量在城市可承載范圍內(nèi)，公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)得以充分發(fā)揮。相比之下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后、公共服務(wù)相對薄弱的地區(qū)，公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)則較弱。在建立人口流動(dòng)指標(biāo)方面，本文以凈流入人口(指改革前該區(qū)縣年均常住人口減去改革前該區(qū)縣年均戶籍人口)與改革前該區(qū)縣年均戶籍人口的比值作為評估各區(qū)縣人口流動(dòng)情況的指標(biāo)。該指標(biāo)大于0 表示人口凈流入，小于0 時(shí)表示人口凈流出。我們將此指標(biāo)用于模型(1)的分組回歸，結(jié)果如表7 第(3)列和第(4)列所示。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革能夠顯著提升人口流入地的經(jīng)濟(jì)增長，但對人口流出地的經(jīng)濟(jì)提升作用不顯著。這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并能夠通過人口集聚的優(yōu)勢充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，由此假說3 得以驗(yàn)證。

表7 人口流動(dòng)與公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)

六、異質(zhì)性分析

(一)城鄉(xiāng)差異——縣與市轄區(qū)

相對于市轄區(qū)，縣級政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相對獨(dú)立，地級市政府對其直接干預(yù)力度較小。因此，相較于市轄區(qū)，縣級政府更有激勵(lì)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并來發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。此外，一般而言，縣的公共服務(wù)供給相對于市轄區(qū)更為有限。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并促進(jìn)縣域公共服務(wù)的集中供應(yīng)，能夠提高公共服務(wù)的使用效率，從而推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對經(jīng)濟(jì)增長的影響是否在城鄉(xiāng)之間存在差異，我們將樣本區(qū)縣劃分為縣和市轄區(qū)兩組，并分別采用模型(1)進(jìn)行估計(jì)，檢驗(yàn)結(jié)果如表8 所示?？梢钥吹?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對縣的經(jīng)濟(jì)提升均在5%及以上水平顯著為正，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并能夠促進(jìn)縣層面經(jīng)濟(jì)水平的提高。同時(shí)，市轄區(qū)層面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量有提升作用，但對人均GDP 和地均GDP并無顯著影響。這可能是因?yàn)槭休爡^(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品相對較為完善，增長空間有限，且城區(qū)公共物品的服務(wù)人數(shù)較多，通過轄區(qū)合并進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)的空間較小。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對縣級層面經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用更為顯著，有助于縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

表8 城鄉(xiāng)異質(zhì)性

(二)城市化水平差異——長三角、珠三角城市群

中國城市化發(fā)展具有非均衡性，長三角和珠三角城市群的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度相對較高。這兩個(gè)城市群具備更強(qiáng)的規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)籌能力和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，因此能夠更加有效地帶動(dòng)其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了驗(yàn)證這一假設(shè)，我們根據(jù)樣本區(qū)縣所屬地理位置將樣本分為兩組進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果如表9 所示。第(1)列和第(5)列顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)帶的區(qū)縣地均GDP 均有顯著的提升效果。就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，第(2)—(4)列以及第(6)—(8)列顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革顯著促進(jìn)了珠三角城市群區(qū)縣第一產(chǎn)業(yè)比重的下降和第二、第三產(chǎn)業(yè)比重的提升，并推動(dòng)了長三角城市群第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。綜上所述，研究結(jié)果表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對長三角和珠三角城市群的區(qū)縣地均GDP 有顯著的正向影響，并在推動(dòng)這兩個(gè)城市群的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級方面能夠發(fā)揮重要作用。值得注意的是，相較于對經(jīng)濟(jì)總量增長的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的促進(jìn)作用更為顯著。

表9 城市化水平異質(zhì)性

(三)地理區(qū)位差異——胡煥庸線

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出現(xiàn)象?！昂鸁ㄓ咕€” 被認(rèn)為是中國人口地理分布的重要分界線，可以反映區(qū)域發(fā)展不均衡的基本特征(戚偉等，2015；吳瑞君和朱寶樹，2016)。本文根據(jù)區(qū)縣所屬城市的地理位置將樣本區(qū)域劃分為胡煥庸線以東和胡煥庸線以西地區(qū)，并采用模型(1)進(jìn)行回歸分析，結(jié)果如表10 所示。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對胡煥庸線以東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著的促進(jìn)作用，而對胡煥庸線以西地區(qū)則沒有顯著影響。這一現(xiàn)象的可能原因在于，胡煥庸線以東地區(qū)地形平坦、氣候適宜，具有較好的工業(yè)和城市發(fā)展的基礎(chǔ)條件，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，人口密度較高。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后，胡煥庸線以東地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于單位面積的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋率提高，規(guī)模效應(yīng)得以釋放，能夠更加有效地促進(jìn)生產(chǎn)要素的有效配置，推動(dòng)第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)更快地轉(zhuǎn)移，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。而胡煥庸線以西地區(qū)地理環(huán)境較為惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，人口分布較為分散，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，主要依賴畜牧業(yè)等。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并雖然有利于第一產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展，但由于單位面積的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率仍然較低，合并之后難以形成適宜于工業(yè)化和城市化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和空間規(guī)模效應(yīng)，從而限制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和城市化水平的提高。

表10 地理區(qū)位異質(zhì)性

七、結(jié)論與政策啟示

當(dāng)前我國處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，基層政府需要更高效地組織和提供公共服務(wù)，并由建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府?；?000—2019 年我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，本文采用雙重差分法探究了基層行政單元合并對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。研究結(jié)果顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革提升了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，使縣域人均產(chǎn)值增長約2.6%，其正向影響在改革實(shí)施之后逐年增強(qiáng)。機(jī)制分析顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，地方政府能夠更加有效地提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，以公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)促進(jìn)企業(yè)投資和進(jìn)入，提高產(chǎn)出水平，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革對胡煥庸線以東地區(qū)和長珠三角城市群的影響更為顯著，能更加有效地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。

基于以上結(jié)論，本文提出以下政策建議:首先，應(yīng)因地制宜地推動(dòng)改革，謹(jǐn)慎而有效地利用行政區(qū)劃資源。各地政府應(yīng)根據(jù)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、公共服務(wù)水平和稟賦優(yōu)劣勢，有針對性地進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，理性并及時(shí)地推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，避免盲目跟風(fēng)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并在精簡行政機(jī)構(gòu)、降低管理成本、提高公共服務(wù)供給效率方面能夠發(fā)揮積極作用，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。因此，合并后應(yīng)合理調(diào)整人員規(guī)劃，建立靈活的監(jiān)督機(jī)制，并將政策評估效果納入地方考核機(jī)制，以提高公共服務(wù)供給的有效性，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并改革也要注意結(jié)合人口流動(dòng)趨勢順“勢” 而為，更好地發(fā)揮公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，推動(dòng)整個(gè)地區(qū)的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。